Sistemi di collettamento, fognatura e depurazione e infrastrutture idriche

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05/03/2018

Numerosi interventi normativi approvati durante l’attuale legislatura hanno perseguito l’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione, anche al fine di conformarsi alle sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’UE concernenti l’applicazione della Direttiva 91/271/CEE sul trattamento delle acque reflue urbane.

Il piano straordinario previsto dalla legge di stabilità 2014

Un primo intervento è stato operato dal comma 112 dell’art. 1 della L. 147/2013 (legge di stabilità 2014) che ha istituito nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente un fondo per il finanziamento di un piano straordinario di tutela e gestione della risorsa idrica, finalizzato prioritariamente a potenziare la capacità di depurazione dei reflui urbani. Al fondo, che deve essere ripartito sentita la Conferenza unificata, è stata assegnata una dotazione complessiva di 90 milioni di euro per il triennio 2014-2016 (10 milioni per il 2014; 30 milioni per il 2015 e 50 milioni per l’esercizio 2016).

Il citato piano straordinario di tutela e gestione della risorsa idrica deve essere preceduto da uno o più accordi di programma con gli enti territoriali e locali interessati e approvato con decreto del Ministro dell’ambiente (D.M. n. 271 del 13 novembre 2014, non pubblicato in G.U.).  In merito alla entità del fabbisogno economico necessario, nella relazione del Ministro dell’Ambiente trasmessa alla Camera l’8 maggio 2014, sulla procedura di infrazione 2014/2059 per l’attuazione della direttiva 1991/271/CEE, che interessa complessivamente 878 agglomerati e 55 aree sensibili come da tabella 1 allegata alla medesima relazione, viene sottolineato che “l’istruttoria che il Ministero dell’ambiente ha avviato, nel primo bimestre del 2014, presso tutte le Regioni per l’identificazione degli interventi ritenuti dalle stesse indispensabili per la risoluzione del contenzioso in generale e, in particolare, per la procedura d’infrazione 2014/2059, ha individuato un fabbisogno pari a circa tre miliardi e 800 milioni di euro”. Nella medesima relazione, si sottolinea che la delibera 60/2012, relativa alle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione del periodo 2007-2013 per interventi di rilevanza strategica regionale nel Mezzogiorno nei settori ambientali della depurazione delle acque e della bonifica di discariche, ha assegnato “oltre un miliardo e 700 milioni di euro per finanziare 183 interventi prioritari, inseriti in specifici Accordi di Programma Quadro (APQ) sottoscritti nel 2013 tra i Ministeri dell’ambiente e dello sviluppo economico e le Regioni meridionali”. Nel mese di gennaio 2016, il Ministero dell’ambiente ha trasmesso alle Camere la relazione relativa alla procedura d’infrazione n. 2004/2034, avviata con lettera di messa in mora del 10 dicembre 2015, per non corretta applicazione della direttiva 91/271/CEE.  Si segnala che il comma 814 della legge di stabilità 2016 disciplina nel dettaglio la tempistica e le procedure da porre in essere in caso di violazione della normativa europea accertata con sentenza della Corte di giustizia. Le misure previste vanno dall’assegnazione agli enti inadempienti di un termine congruo per l’adozione dei provvedimenti richiesti all’attivazione di poteri sostitutivi da parte del Governo o alla nomina di appositocommissario (la disposizione inserisce i commi 2-bis, 2-ter e 2-quater  all’articolo 41 della legge n. 234 del 2012). Lo stato di attuazione del Piano previsto dal comma 112 della L. 147/2013, che comprende 132 interventi per un costo complessivo di 240,6 milioni (90 dei quali derivanti dal comma 112 citato), è riportato nella tavola 6 di pag. 258 della Relazione della Corte dei conti sul rendiconto generale dello stato 2015 – Volume II.

L’art. 7 del decreto “sblocca Italia”

Il comma 6 dell’art. 7 del D.L. 133/2014 (c.d. sblocca Italia), al fine di realizzare interventi relativi alle risorse idriche, ha previsto l’istituzione di un ulteriore fondo, presso il Ministero dell’ambiente, finanziato mediante le revoche delle risorse stanziate dalla delibera CIPE n. 60/2012 per interventi nel settore idrico per i quali, alla data del 30 settembre 2014, non siano stati assunti atti giuridicamente vincolanti e risultino accertati (sulla base di verifiche tecniche effettuate dall’ISPRA) oggettivi impedimenti tecnico-progettuali o urbanistici ovvero situazioni di inerzia del soggetto attuatore. Lo stesso comma ha disciplinato in dettaglio la procedura per la revoca delle risorse e per il loro successivo utilizzo. E’ stata prevista inoltre l’emanazione di un Dpcm che, in particolare, stabilisca i criteri, le modalità e l’entità delle risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia di adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione.

In proposito si ricorda che l’art. 1, comma 12, lettera b), del D.Lgs. 22 gennaio 2016, n. 10, ha integrato il citato comma 6 dell’art. 7, al fine di specificare le necessarie modalità di trasferimento delle risorse revocate. E’ stato infatti stabilito che le somme provenienti dalle revoche sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al predetto fondo.

Il comma 7 dell’art. 7 del medesimo D.L. 133/2014, per accelerare in particolare la progettazione e la realizzazione degli interventi necessari all’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura, e depurazione, oggetto di procedura di infrazione o di provvedimento di condanna della Corte di Giustizia dell’Unione europea in ordine all’applicazione della direttiva 91/271/CEE, ha consentito di procedere alla nomina fino al 31 dicembre 2014, successivamente estesa dal comma 4 dell’articolo 9 del D.L. 192 del 2014 (cd. D.L. milleproroghe) al 30 settembre 2015, di commissari straordinari da parte del Governo, disciplinandone i poteri. In merito all’attuazione delle disposizioni del comma 7 dell’art. 7 del D.L. 133/2014, il Ministero dell’ambiente ha trasmesso alla Camera una nota che dà conto dell’attuazione dell’ordine del giorno n. 9/2629-AR/221, accolto dal Governo nella seduta dell’Assemblea del 29 ottobre 2014, con cui la Camera ha impegnato l’esecutivo ad attuare le citate disposizioni. In tale nota si legge che “nel mese di novembre il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha incontrato i rappresentanti delle regioni Sicilia, Sardegna, Puglia, Calabria, Basilicata e Campania” e vengono indicati, quali impianti per i quali si sono riscontrate le maggiori criticità, quelli nei comuni di Acireale, Misterbianco, Augusta, Monte Tauro e Agnone, nonché dell’isola di Ischia. Per tali interventi la nota sottolinea che “il Ministero dell’ambiente ha avviato le procedure previste dall’articolo 7, comma 7, del decreto-legge n. 133/2014, convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164, valutando anche la nomina di appositi commissari straordinari”. Nella seduta dell’11 giugno 2015, in risposta all’interrogazione 5/05774, il rappresentante del Governo ha fornito l’elenco delle procedure di cui al citato comma 7 (potere sostitutivo) attivate dal Ministero dell’ambiente.

Nel documento consegnato dal Ministro dell’ambiente nel corso della sua audizione del 1° marzo 2016 presso l’VIII Commissione della Camera dei deputati, si legge che la procedura prevista dal comma 7 dell’art. 7 del D.L. 133/2014 ha portato, tra l’altro, “alla nomina di appositi commissari straordinari per interventi finanziati con la delibera CIPE n. 60/2012, che interessano le Regioni: Basilicata (6 agglomerati – 8 interventi – importo € 23,7 mln), Campania (4 agglomerati – 4 interventi – importo € 180,332 mln), Calabria (11 agglomerati – 5 interventi – importo € 27,3 mln) e Sicilia ( 36 agglomerati – 64 interventi € 772,08 mln )”.

Con riferimento alle risorse stanziate nella delibera CIPE 60/2012, nella relazione del Ministro dell’ambiente relativa alla procedura d’infrazione n. 2004/2034 (trasmessa al Parlamento nel gennaio 2016), viene ricordato che con tale delibera sono stati destinati oltre un miliardo e 643 milioni di euro al finanziamento di 183 interventi individuati dalle Regioni (tramite specifici accordi di programma quadro sottoscritti nel 2013 tra i Ministeri dell’ambiente e dello sviluppo economico e le Regioni meridionali) e ritenuti dalle stesse prioritari nel settore idrico ed a risolvere le situazioni di maggiore criticità nel Sud del Paese (Basilicata – Calabria – Campania – Puglia – Sardegna – Sicilia). Dei 183 interventi in argomento, 121 interessano agglomerati che sono stati interessati o attualmente ancora coinvolti nella procedura d’infrazione 2004/2034″.

Sullo stato degli investimenti per la chiusura del contenzioso europeo in atto si rinvia alla sezione “infrazioni” del “Portale dell’acqua” realizzato dalla struttura di missione “Italiasicura”.

L’art. 22, comma 8, del D.L. 113/2016 e l’art. 2 del D.L. 243/2016

Il comma 8 dell’art. 22 del D.L. 113/2016 ha dettato disposizioni finalizzate a disciplinare, al fine di accelerarle, le procedure per l’impegno e l’utilizzo delle risorse destinate dalla legislazione vigente all’attuazione degli interventi di depurazione delle acque necessari per conformarsi alle norme della direttiva 91/271/CEE in materia di trattamento delle acque reflue urbane, per il cui mancato rispetto la Corte di Giustizia ha emesso due sentenze di condanna nei confronti dell’Italia (sentenza 19 luglio 2012, causa C-565/10 relativa alla procedura di infrazione 2004/2034; sentenza 10 aprile 2014, causa C-85/13 relativa alla procedura di infrazione 2009/2034) ed è altresì stata attivata dalla Commissione europea una nuova procedura di infrazione n. 2014/2059.

Le disposizioni contemplate dal comma 8 intervengono sulle modalità mediante le quali gli attuali commissari, previsti dal comma 7 dell’art. 7 del D.L. 133/2014, devono utilizzare le risorse ad essi assegnate (nuovi commi 7-bis e 7-ter dell’art. 7 del D.L. 133/2014).

Sempre al fine di garantire un rapido adeguamento alle citate sentenze di condanna della Corte di Giustizia dell’UE, evitando quindi l’aggravamento delle procedure di infrazione in essere, sono state dettate le disposizioni contenute nell’art. 2 del D.L. 243/2016.
Tale norma ha previsto l’affidamento, ad un unico Commissario straordinario del Governo (in sostituzione dei precedenti Commissari nominati con l’art. 7 del D.L. n. 133/2014) dei compiti di coordinamento e realizzazione dei necessari interventi sui sistemi di collettamento, fognatura e depurazione delle acque reflue. Lo stesso articolo 2 provvede quindi a disciplinare le funzioni e le prerogative del nuovo Commissario unico (a cui viene affiancata una segreteria tecnica composta da non più di 6 membri), nonché il trasferimento delle funzioni dai Commissari in carica al nuovo Commissario unico.
Nel corso della sua audizione del 18 gennaio 2017 presso la V Commissione (Bilancio) della Camera, il Ministro dell’ambiente – oltre a fare il punto della situazione sullo stato della depurazione in Italia – ha precisato “che il campo di applicazione della norma è limitato ai soli interventi funzionali al superamento delle procedure di infrazione di cui alle cause C-565/10 e C-85/13. Sono esclusi, per il momento, tutti gli altri interventi che interessano gli agglomerati non conformi alla direttiva 91/271/CEE sulle acque reflue che sono oggetto del Parere motivato 2014/2059”. Informazioni aggiornate in materia sono state fornite dal rappresentante del Governo, nella seduta del 4 luglio 2017, in risposta all’interrogazione 2-01562

Alla nomina del Commissario, individuato nella persona del prof. Enrico Rolle, si è provveduto con il D.P.C.M. 26 aprile 2017.

Il “fondo investimenti”

L’art. 1, comma 140, della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017), ha istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, un fondo con una dotazione di 9 miliardi di euro nel triennio 2017-2019 (1.900 milioni di euro per l’anno 2017, 3.150 milioni di euro per l’anno 2018 e 3.500 milioni di euro per l’anno 2019) e di 3 miliardi per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, da ripartire con appositi D.P.C.M., per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (c.d. fondo investimenti), anche al fine di pervenire alla soluzione delle questioni oggetto di procedure di infrazione da parte dell’Unione europea. Tale fondo (la cui dotazione è stata rideterminata in seguito alle disposizioni recate dall’art. 25 del D.L. 50/2017) è destinato ad una serie di settori di spesa, tra cui quello delle “infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione”.

In attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.P.C.M. 21 luglio 2017 recante “Riparto del fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese”.

La legge di bilancio 2018 (L. 205/2017) è intervenuta sul “fondo investimenti” sia modificando le dotazioni finanziarie destinate alle varie finalizzazioni (comma 1166) , sia operando un rifinanziamento del fondo (800 milioni di euro per l’anno 2018; 1.615 milioni di euro per l’anno 2019; 2.180 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2023; 2.480 milioni di euro per l’anno 2024 e 2.500 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2025 al 2033). 

Tra i settori di spesa tra cui ripartire le risorse in questione è stato confermato, ai sensi del medesimo comma, quello relativo alle “infrastrutture, anche relative alla rete idrica e alle opere di collettamento, fognatura e depurazione”.

Le norme del “collegato ambientale”

Finalità analoghe, a quelle previste dalle norme succitate, sono perseguite dall’art. 58 della legge n. 221/2015, recante disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali, c.d. collegato ambientale) che ha istituito un Fondo di garanzia per gli interventi finalizzati al potenziamento delle infrastrutture idriche, ivi comprese le reti di fognatura e depurazione.

Nella stessa legge, l’art. 65 hamodificato l’articolo 101 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, inserendo il comma 7-bis volto a prevedere l’assimilazione alle acque reflue domestiche, ai fini dello scarico in pubblica fognatura, delle acque reflue di vegetazione dei frantoi oleari, secondo determinati criteri per il loro trattamento.  

Ulteriori disposizioni

Norme finalizzate alla depurazione delle acque sono state inoltre emanate con riferimento ad alcune regioni (Campania e Puglia) in cui erano operative specifiche gestioni commissariali, al fine di consentire, tramite il prolungamento delle medesime gestioni, il completamento degli interventi previsti.

L’art. 3, comma 1, del D.L. 43/2013, in relazione all’emergenza nella gestione degli impianti di collettamento e depurazione di Acerra, Marcianise, Napoli Nord, Foce Regi Lagni, Cuma e dell’impianto di grigliatura e derivazione di Succivo, nella Regione Campania, ha prolungato la gestione commissariale istituita dall’ordinanza n. 4022 del 9 maggio 2012 e finalizzata all’adeguamento alla normativa vigente degli impianti predetti.

Tale termine è stato ulteriormente prorogato fino al 30 novembre 2014 dall’art. 3 del D.L. 73/2014.

Analoga successione di proroghe ha riguardato la situazione emergenziale in atto nel territorio della Regione Puglia. L’art. 3-bis, comma 1, del D.L. 43/2013, ha prorogato la durata della disciplina emergenziale nel settore della tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di depurazione, in atto nel territorio della Regione Puglia, fino al 31 dicembre 2013. Tale termine è stato ulteriormente prorogato fino al 31 dicembre 2014 dall’art. 10, comma 3-ter, del D.L. 150/20103. Terminata la fase emergenziale, con l’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile 9 maggio 2016, n. 343, sono state dettate le disposizioni per favorire e regolare il subentro della Regione Puglia nelle iniziative finalizzate al superamento della situazione di criticità nel settore della tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di depurazione nel territorio della medesima regione.

Merita inoltre ricordare la disposizione dettata dalla lettera l) del comma 1 dell’art. 7 del D.L. 133/2014, che integra il testo del comma 6 dell’art. 124 del cd. Codice dell’ambiente (D.Lgs. 152/2006) – in base al quale le regioni disciplinano le fasi di autorizzazione provvisoria agli scarichi degli impianti di depurazione delle acque reflue per il tempo necessario al loro avvio – prevedendo che, qualora gli impianti siano già in esercizio, le regioni stesse possono disciplinare le fasi di autorizzazione provvisoria per il tempo necessario allo svolgimento di interventi, sugli impianti o sulle infrastrutture ad essi connesse, finalizzati all’adempimento degli obblighi derivanti dalle norme dell’UE o al potenziamento funzionale, alla ristrutturazione o alla dismissione.

Disposizioni per garantire una corretta attuazione della direttiva 91/271/CEE in materia di acque reflue urbane, sono infine contenute nell’art. 17 della legge europea 2017 (L. 167/2017). Tale articolo interviene, al comma 1, sulla disciplina relativa ai limiti di emissione per gli impianti di acque reflue urbane recapitanti in aree sensibili, stabilendo che gli stessi limiti (riferiti al contenuto di fosforo e azoto) devono essere monitorati e rispettati non in relazione alla potenzialità dell’impianto ma, più in generale, al carico inquinante generato dall’agglomerato urbano. Il successivo comma 2 prevede che tali ulteriori attività di monitoraggio e controllo non comportino nuovi o maggiori oneri nè a carico della finanza pubblica, nè a carico della tariffa del servizio idrico integrato per le attività svolte dal gestore unico del servizio. Il comma 3 esclude invece effetti derivanti dalla modifica di cui al comma 1 su quanto disposto dall’art. 92 del D.Lgs. 152/2006, che disciplina le zone vulnerabili da nitrati di origine agricola, e sulla sua applicazione in relazione ai limiti di utilizzo delle materie agricole contenenti azoto nelle medesime aree. Dossier

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