Servizio idrico
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05/03/2018
Nel corso della XVII legislatura, numerose disposizioni sono intervenute sulla governance del servizio idrico anche alla luce della soppressione delle autorità di gestione degli ambiti territoriali ottimali (ATO). Le misure previste dal c.d. decreto sblocca Italia
L’intervento più corposo è senz’altro quello operato dell’art. 7 del D.L. 133/2014 (c.d. decreto sblocca Italia), che ha dettato una serie di modifiche alle norme della parte terza del D.Lgs. 152/2006 (cd. Codice dell’ambiente), volte in particolare a:
- fissare il termine perentorio del 31 dicembre 2014, entro il quale le Regioni devono emanare una delibera di individuazione degli enti di governo dell’ATO che subentrano alle soppresse autorità d’ambito;
- ribadire l’obbligatorietà della partecipazione degli enti locali agli enti d’ambito e il conseguente trasferimento, a tali enti di governo, delle competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche (nuovo ultimo periodo del comma 1 dell’art. 147 del Codice che riproduce, per i nuovi enti d’ambito, quanto già disposto per le autorità d’ambito dall’art. 148 del Codice);
- ripristinare il requisito dell’unicità della gestione, in luogo di quello (meno stringente) dell’unitarietà (che era stato introdotto dal D.Lgs. 4/2008, c.d. secondo correttivo al Codice), facendo però salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti;
- modificare la disciplina relativa alla scelta della forma di gestione e alle procedure di affidamento del servizio idrico (nuovo art. 149-bis del Codice). In estrema sintesi, la nuova disciplina prevede che l’ente d’ambito deliberi la forma di gestione e le modalità di affidamento del servizio, nel rispetto della disciplina europea e nazionale. Viene precisato che l’affidamento diretto può avvenire a favore di società in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento europeo per la gestione in house, purché partecipate esclusivamente e direttamente da enti locali compresi nell’ATO. Tale disposizione è stata successivamente modificata dal comma 615 dell’art. 1 della L. 190/2014 (legge di stabilità 2015), che – con riferimento alla società affidataria – ha eliminato il requisito della partecipazione esclusiva e diretta da parte degli enti locali dell’ATO, e consentito quindi l’affidamento diretto anche nei confronti delle società partecipate indirettamente e in forma non esclusiva dagli enti locali dell’ATO, purché interamente pubbliche e “comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell’ambito territoriale ottimale”;
- modificare i primi cinque commi dell’art. 172 del Codice al fine di garantire che in tutti gli ATO il servizio idrico sia affidato a gestori unici.
In proposito occorre ricordare che, nel corso della legislatura, il comma 2 dell’art. 13 del D.L. 150/2013 ha previsto che la mancata istituzione o designazione dell’ente di governo dell’ambito territoriale o la mancata deliberazione dell’affidamento entro il termine del 30 giugno 2014 comportano l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Prefetto competente per territorio, le cui spese sono a carico dell’ente inadempiente, che provvede agli adempimenti necessari al completamento della procedura di affidamento entro il 31 dicembre 2014. Ai sensi del successivo comma 3 il mancato rispetto dei termini citati comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014. Al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l’ente responsabile dell’affidamento ovvero, ove previsto, l’ente di governo dell’ambito abbia invece già avviato le procedure di affidamento il servizio è espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014.
Il nuovo comma 1 dell’art. 172 ha disciplinato il caso in cui il piano di ambito non sia stato redatto o l’ente di governo dell’ambito non abbia ancora scelto la forma di gestione e avviato le procedure di affidamento. In tali casi è stato introdotto il termine perentorio del 30 settembre 2015 per la conclusione di procedure di affidamento ad un gestore unico, con la conseguente decadenza degli affidamenti non conformi alla disciplina pro tempore vigente. Nei casi non contemplati dal comma 1 si applicano le disposizioni dettate dal comma 3.
Il comma 2 ha previsto invece, in via generale, l’immediato subentro (decorrente dall’entrata in vigore della disposizione) del gestore del servizio idrico integrato agli ulteriori soggetti operanti all’interno del medesimo ambito territoriale, a meno che tali soggetti gestiscano il servizio in base ad un affidamento assentito in conformità alla normativa pro tempore vigente e non dichiarato cessato ex lege: in tali casi il subentro non è immediato ma decorre dalla data di scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto.
Il contenuto dei commi 1, 2 e 3 può essere così sintetizzato.
| Dall’entrata in vigore del decreto-legge avviene il subentro del gestore del servizio idrico integrato agli ulteriori soggetti operanti all’interno del medesimo ambito territoriale, esclusi i soggetti contemplati dall’ultimo periodo del comma 2, che sono indicati come “soggetti residui”. Tali “soggetti residui” sono quei soggetti che gestiscono il servizio in base ad un affidamento assentito in conformità alla normativa pro tempore vigente e non dichiarato cessato ex lege. Per tali “soggetti residui” il subentro decorre dalla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto (comma 2). Per quanto riguarda le procedure di affidamento vengono distinti due casi: | |
| CASO 1 (comma 1) Il piano di ambito non è stato redatto o l’ente di governo dell’ambito non ha ancora scelto la forma di gestione e avviato le procedure di affidamento. | CASO 2 (comma 3) Il piano di ambito è stato redatto e l’ente di governo dell’ambito ha scelto la forma di gestione e avviato le procedure di affidamento (“fuori dai casi di cui al comma 1”). |
| Obbligo di concludere le procedure di affidamento ad un gestore unico entro il 30 settembre 2015. | (In sede di prima applicazione) Procedura per disporre l’affidamento ad un gestore unico alla scadenza di una o più gestioni “residue” esistenti, aventi un bacino complessivo almeno pari al 25% della popolazione dell’ambito. Il gestore unico così individuato subentra agli ulteriori soggetti “residui” alla data di scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto. |
Per garantire l’attuazione delle citate disposizioni è, da un lato, prevista l’attivazione di poteri sostitutivi e, dall’altro, l’obbligo, in capo all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI), di presentare una relazione semestrale al Parlamento (entro il 31 dicembre 2014 e, negli anni successivi, entro il 30 giugno e il 31 dicembre di ogni anno) relativa al rispetto delle prescrizioni citate (nuovo comma 3-bis dell’art. 172, introdotto dalla lettera i) dell’art. 7 del D.L. 133/2014).
In attuazione di tale disposizione, l’AEEGSI ha relazionato al Parlamento in merito all’adempimento, da parte delle Regioni, degli enti di governo dell’ambito (EGATO) e degli enti locali, degli obblighi posti a loro carico dalla legge nell’ambito del servizio idrico integrato (Doc. CCXXXII). L’ultima relazione in materia, recante l’aggiornamento al secondo semestre del 2017 (Doc. CCXXXII, n. 5), è stata presentata alle Camere il 27 dicembre 2017. Nelle premesse di tale ultima relazione si legge che essa “intende rappresentare il quadro aggiornato della situazione, segnalando l’eventuale superamento delle problematiche in precedenza riscontrate, nonché i casi in cui permangono criticità, relativamente: i) alla congruità della delimitazione degli ambiti territoriali ottimali (ATO), ii) alla costituzione dei relativi enti di governo e all’effettiva operatività degli stessi, iii) all’adesione degli enti locali agli enti di governo dell’ambito, iv) al perfezionamento dell’iter di affidamento del servizio idrico integrato al gestore d’ambito”. Ulteriori norme sul servizio idrico
In tema di servizio idrico, ma non con riferimento alla governance, occorre ricordare l’art. 30-quater del D.L. 91/2014, che ha incluso i consumatori del servizio idrico integrato tra coloro che possono beneficiare dei progetti finanziati con il fondo in cui confluiscono le sanzioni irrogate dall’Autorità di settore (AEEGSI).
Ulteriori disposizioni relative al servizio idrico sono contenute nel c.d. collegato ambientale (legge 28 dicembre 2015, n. 221) e riguardano l’istituzione, presso la Cassa conguaglio per il settore elettrico, di un Fondo di garanzia per il potenziamento delle infrastrutture idriche, il contenimento della morosità, nonché l’aggiunta di fattispecie derogatorie che consentono di fare salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, in deroga alla disciplina generale dettata dall’articolo 147 del D.Lgs. 152/2006 (si rinvia in proposito al paragrafo “Le norme in materia di acque contenute nel c.d. collegato ambientale“).
In attuazione dell’art. 61 del “collegato ambientale” è stato emanato il D.P.C.M. 29 agosto 2016, che stabilisce i principi e i criteri per il contenimento della morosità degli utenti del servizio idrico integrato, assicurando che sia salvaguardata, tenuto conto dell’equilibrio economico e finanziario dei gestori, la copertura dei costi efficienti di esercizio e investimento e garantendo il quantitativo minimo vitale di acqua (pari a 50 litri per abitante) necessario al soddisfacimento dei bisogni fondamentali di fornitura per gli utenti morosi. Le deleghe per il riordino dei SPL e delle concessioni del settore idrico e la relativa attuazione
Con l’approvazione delle leggi-delega in materia di servizi pubblici locali (L. 124/2015) e di contratti pubblici (L. 11/2016), il Parlamento ha individuato specifici criteri anche per l’elaborazione di disposizioni incidenti sul settore idrico.
Si ricorda, in proposito, l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 124/2015 che, nell’ambito della delega concessa al Governo per il riordino della disciplina dei SPL di interesse economico generale, prevede, tra i criteri di delega, con particolare riferimento alle società in partecipazione pubblica operanti nei servizi idrici, la “risoluzione delle antinomie normative in base ai princìpi del diritto dell’Unione europea, tenendo conto dell’esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011”.
All’interno della legge-delega n. 11/2016 per il recepimento delle direttive europee in materia di appalti e di concessioni e per il riordino della normativa vigente, la lettera hhh) dell’articolo 1 ha previsto, tra l’altro, l’adozione di una disciplina organica della materia dei contratti di concessione mediante l’armonizzazione e la semplificazione delle disposizioni vigenti, nonché la previsione di criteri per le concessioni indicate nella sezione II del capo I del titolo I della direttiva 2014/23/UE (si tratta delle cosiddette concessioni escluse tra cui rientra il settore idrico), nel rispetto dell’esito del referendum abrogativo del 12-13 giugno 2011 per le concessioni nel settore idrico. Tale criterio di delega non è stato attuato dal D.Lgs. 50/2016, (Codice dei contratti pubblici), che si è limitato, nell’art. 12, a recepire le esclusioni specifiche per le concessioni nel settore idrico (previste dall’art. 12 della direttiva 2014/23/UE).
In attuazione della L. 124/2015 è invece stato presentato alle Camere uno schema di decreto legislativo, Atto del Governo n. 308, contenente norme incidenti sulla disciplina del servizio idrico integrato limitatamente alle modalità di affidamento. Tale schema non è però stato adottato definitivamente e, nel frattempo, è scaduta la delega per la sua emanazione. L’Autorità di settore e la relativa attività di regolazione
L’Autorità di settore ha emanato, nel corso del 2015, importanti delibere di regolazione del settore idrico. Con la delibera 23 dicembre 2015, n. 656/2015/R/IDR è stata adottata, ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. 152/2006, la convenzione tipo per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio idrico integrato, alla quale devono essere adeguate le convenzioni di gestione attualmente in vigore. Con la delibera n. 655/2015/R/Idr, emanata nella medesima data, l’Autorità ha provveduto alla regolazione della qualità contrattuale del servizio idrico integrato ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono.
Nel mese di dicembre 2015 è stato inoltre deliberato, dalla medesima Autorità, il nuovo metodo tariffario 2016-2019 per il servizio idrico integrato. Relativamente agli aspetti legati alla tariffazione del servizio idrico si rinvia al paragrafo “La tariffa del servizio idrico“.
Informazioni approfondite sull’attività regolatoria dell’Autorità sono contenute nella Relazione annuale 2017 dell’Autorità medesima.
I commi 527-530 della legge di bilancio 2018 (L. 205/2017) hanno attribuito all’Autorità di regolazione del settore idrico, anche funzioni di regolazione e controllo del ciclo dei rifiuti, espressamente incluso tra i servizi a rete. In conseguenza dell’ampliamento delle competenze, l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI) ha assunto la denominazione di “Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente” (ARERA). Si ricorda che disposizioni analoghe erano già previste dallo schema di decreto di legislativo attuativo della L. 124/2015 (A.G. n. 308). Tale schema di decreto però, come ricordato poc’anzi, non è mai stato adottato in via definitiva. Dossier
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