dell’ Avvocato Raffaele Scirè
Negli ultimi anni, tante sono state le pronunce, spesso contrastanti, con cui agli immobili delle ex I.A.C.P. è stata riconosciuta l’esenzione (ex art. 13 comma 2 lett. b D.L. n. 201/2011) o la detrazione IMU (ex art. 13 comma 10 D.L. n. 201/2011, vigente ratione temporis), a seconda se l’unità immobiliare sia stata considerata “alloggio sociale” o “casa popolare”, intendendosi per quest’ultima l’abitazione E.R.P. (Edilizia Residenziale Pubblica).
Nella giurisprudenza di vertice, invece, il contrasto sembra riguardare, maggiormente, l’onere probatorio: talvolta spetterebbe all’ente impositore dimostrare che l’oggetto dell’accertamento non presenti i requisiti del “social housing” (Cassazione n. 6380/2024); altre volte, viceversa, l’onere è posto a carico di colui che intende beneficiare di un’eccezione rispetto alla regola generale dell’imposizione (Cassazione n. 3824/2025).
In ogni caso, lasciano perplessi tante pronunce di merito in cui, contrariamente alle coerenti indicazioni della giurisprudenza di legittimità, sono implicitamente assimilate le abitazioni E.R.P. e gli alloggi E.R.S. (Edilizia Residenziale Sociale).
Secondo la Cassazione n. 6380/2024: “1.9. non è pertanto invocabile un’assimilazione tra gli alloggi concessi in locazione e gli alloggi sociali, che è preclusa, inevitabilmente, dalla corretta applicazione del principio generale e inderogabile in materia fiscale che prevede che «in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell’art 14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati»” (in senso conforme anche Cassazione nn. 4627/2025, 6854/2025, 5429/2025, 14511/2024, 30437/2024).
Nonostante le raccomandazioni della Suprema Corte, non è raro imbattersi in decisioni in cui sono messe in risalto peculiarità che non rappresentano affatto tratti distintivi degli “alloggi sociali” dalle “case popolari“.
Spesso sfugge che tanto le “case popolari”, quanto gli “alloggi sociali”:
a) sono destinati ad essere adibiti ad abitazione principale;
b) svolgono la funzione di ridurre il disagio abitativo di nuclei familiari svantaggiati;
c) sono assegnati dal Comune che provvede alla pubblicazione del relativo bando, mentre il contratto di locazione è stipulato dall’Azienda pubblica, attingendo dalle graduatorie comunali;
d) sono realizzati con pubblici contributi, con la differenza che, mentre le “case popolari” sono realizzate a totale carico dello Stato, gli “alloggi sociali” possono essere realizzati dall’ente pubblico in partnership con privati o, addirittura, solo da privati.
Oltretutto, l’equiparazione tra le due fattispecie risulta pure illogica se si considera che gli alloggi sociali rappresentano solo una minima parte dei fabbricati ex I.A.C.P., come attestano i lavori preparatori del Decreto IMU.
Infatti, al fine di preventivare la perdita di gettito dell’imposta, la Relazione della Camera dei Deputati al Progetto n. 63 del 10/09/2013 aveva quantificato il numero degli alloggi sociali in 40.000 unità nel Paese
( https://documenti.camera.it/leg17/dossier/Testi/D13102.htm), mentre la nota di Federcasa, in quell’occasione, presentata al Senato, attesta che le aziende pubbliche in questione gestiscono 850.000 unità immobiliari (https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg17/attachments/documento_evento_procedura_commissione/files/000/001/276/federcasa.pdf)
Se su 850.000 unità immobiliari, solo 40.000 sono alloggi sociali, abbiamo che, a livello nazionale, gli alloggi sociali rappresentano (o rappresentavano, nel 2013) il 4,71% dei fabbricati degli ATER-ALER.
Quindi, il modo migliore per individuare quale sia il tipo di beneficio spettante ai fini IMU, è quello di focalizzare i requisiti “soggettivi” ed “oggettivi” che distinguono gli “alloggi sociali” dalle “case popolari” in base alle normativa legislativa.
Requisiti soggettivi dell’alloggio sociale.
Ai sensi dell’art.13 comma 2 lett. b) D.L. n. 201/2011, l‘imposta municipale propria non si applica ai fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2008.
Il richiamato Decreto Interministeriale del 22/04/2008, all’art. 2 comma 3 così recita: “3. Il canone di locazione dell’alloggio sociale di cui all’art. 1, comma 3, non puo’ superare quello derivante dai valori risultanti dagli accordi locali sottoscritti ai sensi dell’art. 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, e successive modificazioni ed integrazioni ovvero, qualora non aggiornati, il valore determinato ai sensi dell’art. 3, comma 114, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, e può essere articolato in relazione alla diversa capacità economica degli aventi diritto, alla composizione del nucleo familiare e alle caratteristiche dell’alloggio”.
Il richiamato comma 114 dell’art. 3 Legge n. 350/2003, a propria volta rinvia al precedente comma 113 per individuare il reddito annuo dei soggetti che possono accedere a contratti di locazione degli alloggi sociali: “I contratti di locazione a canone speciale possono essere stipulati esclusivamente con soggetti il cui reddito annuo complessivo, riferito al nucleo familiare, sia superiore a quello massimo previsto dalle leggi regionali per la concessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, ma inferiore all’importo determinato, ai sensi della presente legge, dalla regione nel cui territorio si trovano le unità immobiliari, tenuto conto dell’andamento del mercato delle locazioni immobiliari e dell’incidenza tra la popolazione residente delle situazioni di disagio abitativo“.
Quanto osservato induce a ritenere che i requisiti “soggettivi” concernono la durata della locazione, il canone e la fascia reddituale degli assegnatari.
a) Durata della locazione.
La durata illimitata della locazione sembrerrebbe una caratteristica tipica delle “case popolari”, in quanto per gli “alloggi sociali” sono ammesse anche altre destinazioni.
Infatti, ai sensi dell’art. 10 comma 3 D.L. 28 marzo 2014 n. 47, Si considera altresì alloggio sociale l’unita’ abitativa destinata alla locazione, con vincolo di destinazione d’uso, comunque non inferiore a quindici anni, all’edilizia universitaria convenzionata oppure alla locazione con patto di futura vendita, per un periodo non inferiore ad otto anni.
(A titolo di esempio, nel Lazio, la variabilità della locazione degli “alloggi sociali” è confermata da:
– Delibera Giunta n. 157/2018 della Regione Lazio, che all’art. 5 dell’Allegato A, prevede che “Per gli alloggi caratterizzati da particolare pregio la durata minima della locazione, con patto di futura vendita, è fissata in otto anni conformemente a quanto previsto dall’art. 10, comma 6 del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015) convertito con modificazioni dalla L. 23 maggio 2014, n. 80. Per gli alloggi locati a canone calmierato la durata minima della locazione è di quindici anni in conformità a quanto disposto dall’art. 2 del r.r. n. 18/2012. Per gli alloggi locati a canone sostenibile la durata minima della locazione è non inferiore a 25 anni a quanto disposto dall’art. 6, comma 4, del Decreto del Ministero delle Infrastrutture 26 marzo 2008 “Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile”;
– Regolamento Regione Lazio 28 dicembre 2012 n. 18 “Determinazione dei criteri e modalità per la definizione del canone calmierato per l’edilizia sociale ai sensi dell’articolo 3 ter della legge regionale 11 agosto 2009, n. 21 e successive modifiche” pubblicato sul BUR 8 gennaio 2013 n. 3, all’art. 2, rubricato “Durata del vincolo di locazione a canone calmierato“, recita che “Gli alloggi riservati alla locazione a canone calmierato sono vincolati a tale destinazione per un periodo non inferiore a 15 anni”).
b) Canone di locazione.
Il canone di locazione delle “case popolari” è calcolato in base al disposto di cui alla vecchia Legge n. 392/1978, integrata dalla Legge n. 431/1998, che prevede la comparazione del canone oggettivo dell’alloggio (c.d. “equo canone”), con quello riferito al reddito annuale del nucleo assegnatario, e la conseguente applicazione del’importo più favorevole all’inquilino.
Invece, il canone di locazione degli “alloggi sociali”, è un canone definito “speciale” o “calmierato”, calcolato in base agli accordi tra pubblico e privato.
Tale canone è più elevato, anche se “calmierato” rispetto ai valori di mercato, in quanto gli alloggi sociali mirano a soddisfare le esigenze abitative di nuclei non aventi i requisiti per l’E.R.P., perchè appartenenti ad una fascia di reddito più alta.
Come previsto dall’art. 10 comma 3 D.L. 28 marzo 2014 n. 47 e dalla Legge n. 133/2008 (di conversione del D.L. n. 112/2008), il “social housing” si rivolge a una “fascia grigia“, ovvero a soggetti che, pur non riuscendo a permettersi i prezzi di mercato, presentano un ISEE superiore a quello richiesto alle c.d. “fasce indigenti” destinatari dell’edilizia popolare (continuando ad adottare, a titolo di esempio, la disciplina offerta dalla Regione Lazio, abbiamo che l’art. 3-ter Legge Regione Lazio 11 agosto 2009, n. 21, disciplinando gli “Interventi finalizzati al reperimento di alloggi a canone calmierato”, al comma 1bis così recita: La Giunta regionale, ai sensi dell’articolo 47, comma 2, lettera b), dello Statuto e del comma 1, lettera c), adotta un regolamento di attuazione e integrazione con il quale disciplina:
a) i requisiti per l’accesso agli alloggi di edilizia sociale a canone calmierato e le procedure per l’individuazione dei locatari;
b) la durata del vincolo di locazione a canone calmierato, che non può essere comunque inferiore a quindici anni, prevedendo che sia oggetto di specifico atto d’obbligo da registrarsi presso la conservatoria dei registri immobiliari;
c) eventuali quote riservate alla locazione a canone calmierato a favore delle categorie individuate dal comma 1, lettera c);(…) f quater) le modalità per la gestione degli alloggi e la determinazione del canone calmierato, oltre la durata del vincolo di locazione di cui alla lettera b), esclusivamente in presenza dell’espressa disponibilità del proponente e di un accordo con l’amministrazione comunale).
c) Fascia reddituale degli assegnatari.
L’art. 3 comma 113 Legge n. 350/2003 dispone che i contratti di locazione degli “alloggi sociali” possono essere stipulati “esclusivamente” con soggetti il cui reddito annuo complessivo, riferito al nucleo familiare, sia “superiore a quello massimo previsto dalle leggi regionali per la concessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica”.
Conformemente alla normativa nazionale, le Regioni aggiornano i predetti limiti (a titolo di esempio, l’art. 50 Legge Regione Lazio 28 dicembre 2006, n. 27, rubricato “Canoni di locazione per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica e limite di reddito per l’accesso e per la decadenza “, al comma 2-bis ha così previsto: Il limite di reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa è stabilito in 18 mila euro.
Pertanto, atteso che il limite reddituale per l’accesso alle “case popolari” E.R.P. è fissato in € 18.000,00, la fascia reddituale per gli assegnatari degli “alloggi sociali“, è quella compresa tra i suddetti € 18.000,00 ed i prezzi del libero mercato. Per la cronaca, nel 2024, la fascia reddituale è stata aggiornata nel range € 25.175,00 – € 49.878,00).
Sulla scorta degli elementi offerti dalla legislazione nazionale, come integrata da quella regionale, abbiamo che l’indagine sulla “socialità” o meno dell’appartamento ATER-ALER, non possa precindere dai bandi di assegnazione degli alloggi approvati negli anni dall’ente locale.
Infatti, la delibera comunale di approvazione dei bandi, laddove indica il tipo di fascia reddituale richiesta come condizione di assegnazione, dovrebbe assumere un valore probatorio che, in quanto atto pubblico, potrebbe prevalere rispetto ad eventuali perizie postume redatte ad hoc.
Ad ogni modo, ogni diversa disposizione regionale che dovesse tendere ad assimilare i due tipi di alloggio, potrebbe essere valutata come violativa dei tratti distintivi fissati dalle norme nazionali, come già precisato dalla giurisprudenza di legittimità.
Requisiti oggettivi dell’alloggio sociale.
L’art. 2 comma 7 Decreto Interministeriale del 22/04/2008 indica il requisito “oggettivo” del “social housing”: “L’alloggio sociale deve essere costruito secondo principi di sostenibilità ambientale e di risparmio energetico, utilizzando, ove possibile, fonti energetiche alternative”.
Quindi, a differenza delle case popolari, gli alloggi sociali devono:
a) presentare caratteristiche edilizie dirette a garantire un’“efficienza energetica” al di sopra della media;
b) essere dotati di “fonti energetiche alternative”;
c) progettati secondo “i principi fondamentali della bioarchitettura”;
d) consistere in edifici che, al loro interno, contengano “spazi volti all’integrazione” e spazi verdi idonei a conferire “valore in termini di riqualificazione anche del quartiere in cui questi alloggi sono collocati”.
La Cassazione n. 6380/2024 e la successiva n. 31646/2024 hanno confermato tali requisiti.
D’altronde, la scelta legislativa di premiare con l’esenzione solo gli “alloggi sociali”, è giustificata dalla maggiore onerosità che il gestore deve affrontare per la loro realizzazione e per la loro manutenzione rispetto alle “case popolari”.
Pertanto, gli enti impositori, le aziende accertate e, soprattutto, il giudice tributario, potrebbero ravvisare la sussistenza – o meno – dei requisiti “oggettivi” dell’“alloggio sociale”, esaminando almeno due elementi:
1) La classificazione catastale.
Non dovrebbero presentare il requisito “oggettivo” le unità censite come abitazioni “di tipo popolare” o “di tipo economico”, rispettivamente con le categorie A4 e A3, in quanto unità anacronistiche per il modesto livello delle caratteristiche costruttive, dei materiali impiegati, della rifinitura e degli impianti tecnologici (ove presenti).
2) La vetustà dei fabbricati.
Gli “alloggi sociali”, pur accatastati con altre categorie (categoria A/2 con classe bassa), non dovrebbero consistere in abitazioni vetuste, prive di impianti energetici “alternativi”.
In tale evenienza, il parametro valutativo dovrebbe essere rappresentato dagli anni in cui furono realizzati gli edifici.
Pertanto, appare arduo fare rientrare negli “alloggi sociali” immobili realizzati nel secolo scorso, con tecniche e materiali poco efficienti e poco pregiati, nonché mai oggetto di straordinaria manutenzione idonea a stravolgerne le caratteristiche.
Anche laddove fossero stati eseguiti interventi manutentivi, per tali manufatti dovrebbero risultare presentati i “docfa” di aggiornamento della categoria, della classe e della rendita catastale.
