Corte Conti Puglia – Parere – Deliberazione n. 93/2023/PAR del 31/5/2023
Sotto il primo profilo, la normativa in esame impone ai comuni, alle province e alle città metropolitane di disciplinare il canone in parola in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone stesso, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica del valore della tariffa-base indicata dal Legislatore statale all’interno del comma 826 dell’art. 1 della L. n. 160/2019.
In altri termini, il Legislatore statale ha attribuito agli Enti territoriali il potere di disciplinare il canone unico patrimoniale in modo da garantire l’invarianza di gettito anche eventualmente attraverso la modifica delle tariffe, così operando un bilanciamento tra la necessità di predeterminazione statuale della tariffa -base, al fine di garantire il rispetto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., e l’esigenza di tutelare l’autonomia finanziaria dei singoli Enti territoriali riconosciuta dagli artt. 117, 118 e 119 Cost..
Alla luce di quanto precede, è evidente che un eventuale esonero (totale o parziale) dal pagamento del canone unico patrimoniale comporterebbe una diretta diminuzione delle entrate del bilancio dell’Ente territoriale, in violazione della disciplina recata dall’art. 1, commi 816 e ss., della L. n. 160/2019 che – come anticipato – esige l’invarianza di gettito.
Organo emittente: Sezione Controllo Regione Puglia
Identificativo locale: SRCPUG/94/2023/PAR
Data pubblicazione: 21/06/2023
Tipo deliberazione: Attivita’ consultiva ai sensi dell’art. 7, co. 8, l. 131/2003 (pareri) Descrizione: COMUNE DI ADELFIA -BA- Interpretazione e/o applicazione del combinato disposto delle disposizioni recate dall’art. 1, commi 816 e 817, della L. 27 dicembre 2019, n. 160 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022″). Il quesito de quo verte sulla “possibilità o impossibilità per l’Ente di disporre, in riferimento ad una limitata casistica e per periodi temporali ristrettissimi ed in favore di operatori economici privati, l’esonero da un carico fiscale al quale corrisponderebbe una trascurabile diretta diminuzione delle entrate del bilancio dell’Ente, compensata tuttavia dalle rilevanti ricadute economiche positive sull’intera economia cittadina, privata e pubblica e, quindi, in una prospettiva indiretta e di medio-lungo periodo, anche sul bilancio comunale”.
Si deve ritenere che, al di fuori delle ipotesi derogatorie esposte, trovi applicazione la disciplina generale di cui all’art. 1, commi 816 e seguenti, della L. n. 160/2019, la quale esclude che l’Ente territoriale possa disporre l’esonero (totale o parziale) dal pagamento del canone unico patrimoniale.
deliberazione n. 93/2023/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA
La Sezione, composta dai magistrati:
Enrico Torri Presidente
Giovanni Natali Primo Referendario
Nunzio Mario Tritto Referendario
Daniela Piacente Referendario
Lucia Minervini Referendario
Giovanna Olivadese Referendario
Antonio Arnò Referendario
Benedetta Civilla Referendario, relatore
ha adottato la seguente
DELIBERAZIONE
vista la richiesta di parere avanzata dal Comune di Adelfia (BA) del 28.03.2023, assunta
in data 29.03.2023 al n. 1921 di protocollo di Segreteria della Sezione;
vista la disposizione del Presidente della Sezione prot. n. 1963 del 30.03.2023, di
assegnazione della citata richiesta di parere ai fini della relazione al Collegio;
udito il relatore dott.ssa Benedetta Civilla nella camera di consiglio del 19.05.2023,
convocata con ordinanza n. 11/2023;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con la nota citata in epigrafe il Sindaco del Comune di Adelfia ha formulato una «Istanza
di parere ex art. 7, c. 8, L. n. 131/2003» in ordine alla interpretazione e/o applicazione del
combinato disposto delle disposizioni recate dall’art. 1, commi 816 e 817, della L. n.
160/2019 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022″).
In particolare, è stato chiesto alla Sezione di conoscere: «se il dettato legislativo sopra
tracciato ed i principi di contabilità pubblica che permeano l’ordinamento italiano
consentano all’Ente di disporre l’esonero – in toto o anche solo in parte – dal canone di cui
all’art. 1, c. 816, della L. n. 160/2019, allorché l’occupazione di spazi ed aree pubbliche si
verifichi in occasione di manifestazioni locali a carattere culturale e/o religioso, aventi
breve durata temporale nonché obiettiva e congrua rilevanza per la comunità di
riferimento, quale, a titolo esemplificativo la festa patronale di San Trifone, organizzate e/o
gestite dal Comune in autonomia e/o con l’ausilio di altri enti pubblici e/o privati senza
scopo di lucro».
In proposito, il Comune ha precisato che:
· «il quesito de quo verte sulla possibilità o impossibilità per l’Ente di disporre, in
riferimento ad una limitata casistica e per periodi temporali ristrettissimi ed in favore di
operatori economici privati, l’esonero da un carico fiscale al quale corrisponderebbe una
trascurabile diretta diminuzione delle entrate del bilancio dell’Ente, compensata tuttavia
dalle rilevanti ricadute economiche positive sull’intera economia cittadina, privata e
pubblica e, quindi, in una prospettiva indiretta e di medio-lungo periodo, anche sul
bilancio comunale»;
· «l’esonero in parola si risolverebbe in una indiretta attribuzione di un vantaggio
finanziario, che potrebbe reputarsi legittimo alla luce del principio generale elaborato
dalla giurisprudenza contabile, secondo cui “se il fine è quello di soddisfare esigenze
della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (come tali generalmente
ammissibili), l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento
del patrimonio comunale, e ciò …in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività
ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal
soggetto che riceve il contributo” (cfr., ex multis, Corte conti, Sez. Controllo Lombardia
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13.12.2007, n. 59; id., delib. n. 262 del 2012/PAR) (cfr. Corte dei Conti Piemonte – Sez
contr., delib. n. 7/2019)»;
· «in tal senso soccorre anche l’orientamento giurisprudenziale per il quale “in base alle
norme ed ai principi della contabilità pubblica, non solo non è rinvenibile alcuna
disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove
le stesse siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali, ma l’art. 118 della
Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per Io svolgimento di attività di interesse generale, sulla base
del principio di sussidiarietà” (cfr. Corte dei Conti Piemonte – Sez. contr., delib, n. 7/2019;
Corte dei Conti Liguria – Sez. contr., delib. n. 23/2013)».
DIRITTO
- Ammissibilità della richiesta di parere.
Preliminarmente il Collegio è chiamato a verificare l’ammissibilità soggettiva e oggettiva
della richiesta di parere formulata ex art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003 dal Comune di
Adelfia: ciò in considerazione della natura eccezionale della funzione consultiva
intestata alla Corte dei conti e della conseguente esclusione della possibilità di
configurare l’attività, espressione di tale funzione, come consulenza generale
sull’operato dell’Amministrazione.
1.1 Ammissibilità soggettiva
Ai sensi del citato art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003 la richiesta di parere può essere
formulata dalle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali se istituito, anche da
Comuni, Province e Città metropolitane.
Tuttavia, la mancata istituzione del Consiglio delle Autonomie locali (C.A.L.) nelle
Regioni, ovvero il suo mancato funzionamento, non preclude la possibilità di attivare la
funzione consultiva assegnata alla Sezione regionale di controllo, dovendosi in tal caso
ritenere legittimati ad avanzare la relativa istanza i soli organi rappresentativi dell’ente
locale (cfr. Sezione delle autonomie, atto di indirizzo 27.04.2004).
Nella specie, la richiesta di parere è stata formulata dal Sindaco del Comune di Adelfia:
deve, dunque, concludersi per l’ammissibilità soggettiva della richiesta medesima,
poiché essa proviene da uno degli enti territoriali (Comune) tassativamente legittimati
all’attivazione della funzione consultiva in esame ed è stata formulata dal sindaco, quale
organo rappresentativo dell’ente medesimo ai sensi dell’art. 50, comma 2, del D.lgs.
18.8.2000, n. 267, TUEL.
1.2 Ammissibilità oggettiva.
Sotto il profilo oggettivo, affinché la richiesta di parere possa essere ritenuta
ammissibile, occorre preliminarmente che il quesito afferisca alla materia della
contabilità pubblica.
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Secondo i costanti approdi interpretativi della magistratura contabile tale materia può
assumere un “ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in
generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore,
ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione
delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione
delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli” (Sezione delle
autonomie, deliberazione n. 5/AUT/2006) e non può ampliarsi a tal punto da
ricomprendere “qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura
finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase
contabile attinente all’amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di
bilancio” (SS.RR. deliberazione n. 54/CONTR/2010).
In maniera assolutamente conforme, la Sezione delle autonomie ha di recente ribadito
che «alle Sezioni regionali di controllo non è stata attribuita una funzione di consulenza di
portata generale, bensì limitata unicamente alla “materia di contabilità pubblica”. Dato che
qualsiasi attività amministrativa può avere riflessi finanziari, è stato ritenuto che, ove non
si adottasse una nozione strettamente tecnica di detta materia, si incorrerebbe in una
dilatazione dell’ambito oggettivo della funzione consultiva tale da rendere le Sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti organi di consulenza generale
dell’amministrazione pubblica.
Pertanto, la nozione di contabilità pubblica – come ampiamente evidenziato da questa
Sezione nelle deliberazioni n. 5/SEZAUT/2006 e 3/SEZAUT/2014/QMIG – anche se da
intendersi in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla
sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio, non può ampliarsi al
punto da ricomprendere qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di
natura finanziaria e/o patrimoniale. Se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento
amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e
spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si
riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale, antecedente, del
procedimento amministrativo, non disciplinata dalla normativa contabile» (deliberazione
n. 11/SEZAUT/2020/QMIG).
La stessa Sezione delle autonomie ha inoltre chiarito che «l’ampliamento “dinamico”
della nozione di contabilità pubblica non inerisce alle materie in sé considerate, quanto
piuttosto alle specifiche questioni che, nell’ambito di tali materie, possono sorgere in
relazione all’interpretazione di quelle norme di coordinamento della finanza pubblica che
pongono limiti e divieti strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di
contenimento della spesa. Quando la richiesta di parere non sollecita l’interpretazione di
tali norme, si è di là dai limiti oggettivi di competenza di cui all’articolo 7, comma 8, della
legge n. 131 del 2003» (deliberazione n. 9/SEZAUT/2022/QMIG).
Infine tale Sezione ha tracciato la fondamentale distinzione «tra le norme che pongono
limiti e divieti strumentali al raggiungimento di specifici obiettivi di contenimento della
spesa e norme che hanno, invece, meri riflessi finanziari»; in particolare, «le prime
rientrano in una nozione dinamica di contabilità pubblica; le seconde esorbitano dal suo
ambito. Alle prime sono ascrivibili, ad esempio, le disposizioni che fissano limiti in materia
di spese per il personale e vincoli alle capacità assunzionali correlati alla sostituzione di
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quello cessato (c.d. turn-over). La ratio sottesa a tali norme, infatti, consiste nell’esigenza
di contenimento della spesa pubblica per il personale ai fini del rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica» (deliberazione n. 9/SEZAUT/2022/QMIG).
Oltre alla riferibilità del quesito alla materia della contabilità pubblica, ai fini
dell’ammissibilità oggettiva della richiesta di parere, è necessario poi che il quesito
medesimo: a) abbia rilevanza generale e astratta; b) non implichi valutazioni di
comportamenti amministrativi o di fatti già compiuti né di provvedimenti formalmente
adottati ma non ancora eseguiti; c) non crei commistioni con le altre funzioni intestate
alla Corte dei conti, né contenga collegamenti con le funzioni giurisdizionali e requirenti
della stessa Corte o con eventuali giudizi pendenti innanzi alla magistratura penale,
civile o amministrativa.
Difatti, pur essendo la richiesta di parere originata di regola da un’esigenza gestionale
dell’Amministrazione istante, essa deve essere finalizzata ad ottenere indicazioni sulla
corretta interpretazione di principi, norme e istituti riguardanti la contabilità pubblica, non
potendo invece essere diretta ad ottenere indicazioni concrete per una specifica e
puntuale attività gestionale (C. conti, Sez. reg. di controllo per il Veneto, deliberazione n.
88/2019/PAR).
In altri termini, la richiesta di parere deve essere giustificata da un interesse dell’ente alla
soluzione di una questione giuridica incerta e controversa, a carattere generale e
astratto, al fine di evitare sia l’ingerenza della Corte nelle scelte gestionali da compiere
(amministrazione attiva) sia l’esercizio di una funzione “consulenziale” (generale)
sull’attività dell’Amministrazione locale (cfr. C. conti, Sez. reg. di controllo per la Puglia,
deliberazioni n. 104/2010/PAR e n. 118/2009/PAR).
Ciò posto, la questione si delinea ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, entro i
limiti relativi all’interpretazione delle norme sul canone unico patrimoniale, le quali si
inquadrano nell’ambito della contabilità pubblica poiché riguardano l’acquisizione di
entrate tributarie da parte dell’Ente comunale, ai fini di una sana gestione finanziaria
dell’Ente stesso.
In particolare, questa Sezione prenderà in esame il quesito formulato
dall’Amministrazione comunale, astraendolo da ogni riferimento alla fattispecie concreta
sottostante e offrendo esclusivamente una lettura interpretativa delle norme di
contabilità pubblica che regolano la materia in oggetto. - Nel merito.
La valutazione del quesito non può che prendere avvio dall’esame delle disposizioni che
disciplinano il cd. canone unico patrimoniale, il quale – a decorrere dal 1° gennaio 2021 –
ha sostituito la tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche, il canone per
l’occupazione di spazi e aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità e il diritto
sulle pubbliche affissioni, il canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari e il canone di
cui all’art. 27, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada).
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Il riferimento è all’art. 1, commi 816 e seguenti, della L. 27 dicembre 2019, n. 160,
(recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022″).
Più nel dettaglio vengono in rilievo i commi appresso indicati:
· il comma 816 prevede che “A decorrere dal 2021 il canone patrimoniale di concessione,
autorizzazione o esposizione pubblicitaria, ai fini di cui al presente comma e ai commi da
817 a 836, denominato «canone», è istituito dai comuni, dalle province e dalle città
metropolitane, di seguito denominati «enti», e sostituisce: la tassa per l’occupazione di
spazi ed aree pubbliche, il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, l’imposta
comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni, il canone per l’installazione
dei mezzi pubblicitari e il canone di cui all’articolo 27, commi 7 e 8, del codice della strada,
di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, limitatamente alle strade di pertinenza
dei comuni e delle province. Il canone è comunque comprensivo di qualunque canone
ricognitorio o concessorio previsto da norme di legge e dai regolamenti comunali e
provinciali, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi”;
· il comma 817 stabilisce che “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare
un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone,
fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle
tariffe”;
· il comma 819 dispone che “Il presupposto del canone è:
a) l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio
indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico;
b) la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su
aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati
laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale,
ovvero all’esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso”;
· il comma 824 sancisce che “Per le occupazioni di cui al comma 819, lettera a), il canone
è determinato, in base alla durata, alla superficie, espressa in metri quadrati, alla tipologia
e alle finalità, alla zona occupata del territorio comunale o provinciale o della città
metropolitana in cui è effettuata l’occupazione. Il canone può essere maggiorato di
eventuali effettivi e comprovati oneri di manutenzione in concreto derivanti
dall’occupazione del suolo e del sottosuolo, che non siano, a qualsiasi titolo, già posti a
carico dei soggetti che effettuano le occupazioni. La superficie dei passi carrabili si
determina moltiplicando la larghezza del passo, misurata sulla fronte dell’edificio o del
terreno al quale si dà l’accesso, per la profondità di un metro lineare convenzionale. Il
canone relativo ai passi carrabili può essere definitivamente assolto mediante il
versamento, in qualsiasi momento, di una somma pari a venti annualità”;
· il comma 826 prescrive che “La tariffa standard annua, modificabile ai sensi del comma
817, in base alla quale si applica il canone relativo alle fattispecie di cui al comma 819, nel
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caso in cui l’occupazione o la diffusione di messaggi pubblicitari si protragga per l’intero
anno solare è la seguente:
Classificazione dei comuni Tariffa standard
Comuni con oltre 500.000 abitanti euro 70,00
Comuni con oltre 100.000 fino a 500.000 abitanti euro 60,00
Comuni con oltre 30.000 fino a 100.000 abitanti euro 50,00
Comuni con oltre 10.000 fino a 30.000 abitanti euro 40,00.
Comuni fino a 10.000 abitanti euro 30,00”.
Ricostruito il quadro normativo di riferimento, la Sezione ritiene che il Comune non
possa disporre alcun esonero dal pagamento del canone unico patrimoniale, neppure in
riferimento ad una limitata casistica e per periodi temporali ristrettissimi.
Depongono per la soluzione appena prospettata sia il chiaro tenore letterale delle
disposizioni in precedenza richiamate sia un’interpretazione delle stesse attenta alla
ratio sottesa all’istituzione del canone unico patrimoniale.
Sotto il primo profilo, la normativa in esame impone ai comuni, alle province e alle città
metropolitane di disciplinare il canone in parola in modo da assicurare un gettito pari a
quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone stesso, fatta
salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica del valore della
tariffa-base indicata dal Legislatore statale all’interno del comma 826 dell’art. 1 della L.
n. 160/2019.
In altri termini, il Legislatore statale ha attribuito agli Enti territoriali il potere di
disciplinare il canone unico patrimoniale in modo da garantire l’invarianza di gettito
anche eventualmente attraverso la modifica delle tariffe, così operando un
bilanciamento tra la necessità di predeterminazione statuale della tariffa -base, al fine di
garantire il rispetto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., e l’esigenza di tutelare
l’autonomia finanziaria dei singoli Enti territoriali riconosciuta dagli artt. 117, 118 e 119
Cost..
Alla luce di quanto precede, è evidente che un eventuale esonero (totale o parziale) dal
pagamento del canone unico patrimoniale comporterebbe una diretta diminuzione delle
entrate del bilancio dell’Ente territoriale, in violazione della disciplina recata dall’art. 1,
commi 816 e ss., della L. n. 160/2019 che – come anticipato – esige l’invarianza di
gettito.
Sotto il diverso profilo della ratio ispiratrice della disciplina in parola, deve rilevarsi che
l’istituzione del canone unico patrimoniale, con la contestuale predeterminazione di una
tariffa-base annua, è chiaramente tesa a garantire omogeneità e parità di trattamento su
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tutto il territorio nazionale, evitando che il singolo Ente territoriale possa
autonomamente e arbitrariamente fissare in modo incongruo il canone di cui al citato
art. 1, commi 816 e ss., della L. n. 160/2019.
In questa prospettiva, un eventuale esonero (totale o parziale) dal carico fiscale si
tradurrebbe in un vantaggio solo per alcune categorie di soggetti, in tal modo
realizzando una ingiustificata disparità di trattamento e vanificando il fine che ha
animato il Legislatore nell’emanazione della disciplina sul canone unico patrimoniale.
Infine, si ritiene opportuno rammentare che il Legislatore ha previsto specifici regimi
derogatori in materia di canone unico patrimoniale limitatamente ad alcune categorie di
soggetti e per periodi di tempo circoscritti, con l’intento di porre rimedio a specifiche
situazioni emergenziali di natura sanitaria.
In particolare, l’art. 1, commi 706 e 707, della L. 30 dicembre 2021, n. 234 (Legge di
Bilancio 2022) ha prorogato al 31 marzo 2022 l’esenzione dal pagamento del canone
unico a favore degli stessi soggetti indicati nell’art. 9-ter, commi da 2 a 5, del D.L. n.
137/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 176/2020.
Tale ultima disposizione – al fine di promuovere la ripresa delle attività turistiche
danneggiate dall’emergenza epidemiologica da COVID-19 – aveva infatti disposto
l’esonero dal pagamento del canone unico patrimoniale, dal 1° gennaio 2021 al 31
dicembre 2021, per le imprese di pubblico esercizio di cui all’art. 5 della L n. 287/1991,
titolari di concessioni o di autorizzazioni concernenti l’utilizzazione del suolo pubblico.
Ciò posto, si deve ritenere che, al di fuori delle ipotesi derogatorie appena esposte, trovi
applicazione la disciplina generale di cui all’art. 1, commi 816 e seguenti, della L. n.
160/2019, la quale esclude che l’Ente territoriale possa disporre l’esonero (totale o
parziale) dal pagamento del canone unico patrimoniale.
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo per la Puglia rende il parere nei sensi di cui in
motivazione.
La presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, all’Amministrazione
interessata.
Così deliberato in Bari nella camera di consiglio del 19.05.2023.
Il Magistrato relatore Il Presidente
F.to Benedetta CIVILLA F.to Enrico TORRI
Depositata in Segreteria il 31 maggio 2023
Il Direttore della Segreteria
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F.to Salvatore SABATO
