Assetto della finanza territoriale e linee di sviluppo del federalismo fiscale

Audizione del Direttore dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle entrate-Riscossione
Avv. Ernesto Maria Ruffini

L’Agenzia offre un catalogo di servizi standard di cooperazione informatica, fruibili con
diverse modalità di erogazione, dandone visibilità alle categorie di enti in base alle finalità
legittimanti e nel rispetto di quanto previsto dalla normativa sulla protezione dei dati
personali. I servizi sono messi gratuitamente a disposizione degli enti per l’esercizio delle
proprie funzioni istituzionali attraverso un processo di autorizzazione per le finalità richieste
e riconosciute pertinenti dall’Agenzia. Per gli enti locali, in particolare, è stato definito un
panel di servizi standard, che consente di uniformare il trattamento e di velocizzare
l’iter di convenzionamento. Accanto ai servizi anagrafici, reddituali, del registro, dei
rimborsi, catastali, cartografici e dell’osservatorio del mercato immobiliare, gli enti
locali, attraverso specifici servizi relativi alle attività di riscossione, possono interrogare i
versamenti effettuati con modello F24 o modello F23 di competenza dell’ente.
I servizi sono erogati attraverso le seguenti principali piattaforme:

Siatel v2.0 – PuntoFisco, che consente l’interrogazione puntuale ed online delle
informazioni ed il download di flussi anticipatamente predisposti dall’Agenzia
relativi, tra l’altro, ai dati dei versamenti TARES, IMU, ICI ed ISCOP,
TARSU/Tariffa e TOSAP/COSAP, ai riepiloghi contabili dei versamenti di
addizionale comunale all’IRPEF, ai dati dei contratti di energia elettrica, ai dati
dei contratti di locazione e delle dichiarazioni di successione;

SISTER – Consultazione, che consente di effettuare visure e ricerche catastali
e ispezioni ipotecarie, in esenzione dei tributi per Comuni, Comunità montane,
Unioni di Comuni, altre forme associative di Comuni e per le Amministrazioni
pubbliche esentate dal pagamento dei tributi ipotecari e catastali per specifica
disposizione normativa;

Portale per i Comuni, un canale telematico per lo scambio di dati catastali tra
l’Agenzia e i Comuni e le Comunità montane, limitatamente ai rispettivi territori di
competenza e per l’accesso ai servizi dell’archivio nazionale dei numeri civici e delle
strade (Anncsu).
1.4. La collaborazione tra l’Agenzia delle entrate e i Comuni in tema di catasto
Nel corso degli anni, nell’ottica del federalismo fiscale, l’Agenzia ha assicurato il necessario
supporto per la definizione della governance dei processi catastali. L’impianto normativo
del processo di “decentramento di funzioni catastali” deve necessariamente salvaguardare
il principio dell’unitarietà del sistema catastale nazionale e individuare un ruolo centrale
dello Stato e dell’Agenzia delle entrate con riferimento a compiti di governance e di presidio
delle predette funzioni. Del resto l’unitarietà del sistema catastale nazionale è stata
ribadita anche negli atti di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale del
Ministro dell’economia e delle finanze.
Il legislatore attribuisce all’Agenzia delle entrate la responsabilità della gestione unitaria e
certificata della base dati catastale e dei flussi di aggiornamento delle informazioni.
L’Agenzia7, tra l’altro, effettua il controllo della qualità delle informazioni catastali e dei
processi di aggiornamento degli atti, gestisce l’infrastruttura tecnologica e svolge funzioni
di vigilanza sulle attività di accettazione e registrazione degli atti di aggiornamento da parte
dei Comuni. Sono previsti, altresì, strumenti volti a rafforzare lo scambio informativo tra
l’Agenzia e i Comuni. Al riguardo, è stato costituito, presso la Conferenza Stato-città ed
autonomie locali, un Organo paritetico di indirizzo sulle modalità di attuazione e la
qualità dei servizi assicurati dai Comuni e dall’Agenzia nello svolgimento delle funzioni
loro attribuite in materia di catasto, anche al fine di definire un sistema di regole tecnico giuridiche uniformi per i Comuni e per l’adozione di specifiche tecniche e operative per
l’utilizzo delle applicazioni informatiche e dei sistemi di interscambio messi a disposizione
dall’Agenzia.
Al fine di consentire la fruizione dei dati catastali e rendere proficua la collaborazione nella
gestione del catasto, l’Agenzia rende disponibili ai Comuni, tramite il Sistema di
interscambio e il Portale per i Comuni, le informazioni contenute nelle banche dati
catastali.
Nello specifico sono garantiti, tra gli altri, i servizi di seguito illustrati.

L’Agenzia fornisce, tramite il Portale dei Comuni, i dati sugli aggiornamenti catastali
pervenuti dai professionisti nel mese in corso, per favorire i conseguenti controlli di
coerenza con le informazioni in materia edilizia in possesso dei Comuni8. In particolare,
sono confrontate le caratteristiche dichiarate per ciascuna unità immobiliare con le
informazioni disponibili e sono segnalate eventuali incoerenze all’Agenzia, che
provvede agli adempimenti di competenza.
Anche per quanto riguarda gli atti di aggiornamento tecnico del catasto terreni
presentati all’Agenzia, si provvede ad effettuare la comunicazione tramite il Portale al fine
di consentire le verifiche relativamente all’avvenuto deposito presso l’ente locale9. A
tale riguardo, si segnala che è in corso di realizzazione, d’intesa con ANCI, una radicale
rivisitazione della modalità di deposito dei tipi di frazionamento presso i Comuni. Sarà difatti
l’Agenzia, non più i professionisti incaricati, a provvedere a tale adempimento in via
telematica e con modalità totalmente automatiche. In sostanza, il deposito avverrà
mettendo a disposizione dei Comuni, direttamente sul Portale, gli atti di aggiornamento
geometrici per i quali vige tale obbligo prima della loro approvazione, avendo cura di
trasmettere automaticamente a ciascun Comune, a mezzo posta elettronica certificata, la
comunicazione di avvenuto deposito.

Tramite il Portale a loro dedicato tutti i Comuni d’Italia, ad esclusione di quelli siti nelle
Province di Trento e Bolzano, dispongono, con frequenza mensile, delle informazioni di
competenza relative a:
o controllo delle superfici degli immobili, ai fini della tassa sullo smaltimento dei
rifiuti;
o variazioni nella titolarità di un immobile, per la gestione dell’IMU11;
o elenco degli immobili per i quali è stata presentata, dalla parte, una richiesta di
ruralità;
o elenco delle particelle sulle quali insistono immobili non dichiarati in catasto,
oggetto di attribuzione della rendita presunta.
Tali informazioni consentono l’espletamento delle funzioni proprie degli enti locali e relative
alla gestione della fiscalità locale.
Nel caso di necessità di ulteriori approfondimenti, i Comuni possono accedere alle banche
dati dell’Agenzia tramite SISTER e acquisire informazioni puntuali, interrogando sia le
banche dati catastali che quelle ipotecarie relativamente ad immobili situati nell’intero
territorio nazionale. A marzo 2022, risultavano essere 7.724 i Comuni che fruiscono dei
servizi di consultazione puntuale.
È inoltre disponibile l’accesso puntuale alle planimetrie delle unità immobiliari urbane
per le attività di controllo delle superfici degli immobili, soprattutto ai fini della tassa sullo
smaltimento dei rifiuti.
Da gennaio 2021 l’Agenzia ha completato l’insieme dei servizi telematici a valore aggiunto
che permettono ai Comuni di poter comunicare atti tecnici e amministrativi, relativi a beni
del proprio patrimonio immobiliare, per l’aggiornamento delle banche dati catastali e delle
banche dati di pubblicità immobiliare.
Da ultimo merita evidenza la collaborazione tra Agenzia delle entrate, Comuni e ISTAT che,
con la prossima pubblicazione di un provvedimento interdirigenziale (Agenzia delle entrate
– Istat), consentirà l’attivazione dell’Archivio Nazionale dei Numeri Civici e delle Strade
Urbane, che con i suoi servizi offre, anche per le finalità fiscali, una ulteriore chiave di
individuazione degli immobili e, conseguentemente, un miglior governo del territorio.

L’erogazione del servizio di visura catastale da parte dei Comuni, previa sottoscrizione
di un apposito protocollo d’intesa con l’Agenzia, rappresenta un’esperienza
consolidata ormai da diversi anni e consente ai Comuni che ne fanno richiesta di offrire un
utile servizio ai propri cittadini, i quali possono così evitare di recarsi presso gli Uffici
dell’Agenzia delle entrate.
Alla data del 31 dicembre 2021 erano attivi 285 “sportelli catastali decentrati”,
interamente gestiti da Comuni nelle loro sedi, con proprio personale.
In un’ottica di semplificazione dei processi amministrativi e per consentire ad un maggior
numero di Comuni di erogare ai propri cittadini il servizio di visura catastale senza l’onere
di dover gestire la parte contabile legata ai tributi speciali catastali, l’Agenzia ha predisposto
un nuovo servizio, che presumibilmente sarà attivato nel corso del 2022, per dare modo ai
Comuni di erogare “visure personali”, fornite gratuitamente ai soli titolari di diritti reali
registrati in catasto.

L’Agenzia fornisce, tramite il Portale dei Comuni, i dati sugli aggiornamenti catastali
pervenuti dai professionisti nel mese in corso, per favorire i conseguenti controlli di
coerenza con le informazioni in materia edilizia in possesso dei Comuni. In particolare,
sono confrontate le caratteristiche dichiarate per ciascuna unità immobiliare con le
Ai sensi dell’articolo 19 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78.
Ai sensi dell’articolo 34-quinquies del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80.
informazioni disponibili e sono segnalate eventuali incoerenze all’Agenzia, che
provvede agli adempimenti di competenza.
Anche per quanto riguarda gli atti di aggiornamento tecnico del catasto terreni
presentati all’Agenzia, si provvede ad effettuare la comunicazione tramite il Portale al fine
di consentire le verifiche relativamente all’avvenuto deposito presso l’ente locale. A
tale riguardo, si segnala che è in corso di realizzazione, d’intesa con ANCI, una radicale
rivisitazione della modalità di deposito dei tipi di frazionamento presso i Comuni. Sarà difatti
l’Agenzia, non più i professionisti incaricati, a provvedere a tale adempimento in via
telematica e con modalità totalmente automatiche. In sostanza, il deposito avverrà
mettendo a disposizione dei Comuni, direttamente sul Portale, gli atti di aggiornamento
geometrici per i quali vige tale obbligo prima della loro approvazione, avendo cura di
trasmettere automaticamente a ciascun Comune, a mezzo posta elettronica certificata, la
comunicazione di avvenuto deposito.

Tramite il Portale a loro dedicato tutti i Comuni d’Italia, ad esclusione di quelli siti nelle
Province di Trento e Bolzano, dispongono, con frequenza mensile, delle informazioni di
competenza relative a:
o controllo delle superfici degli immobili, ai fini della tassa sullo smaltimento dei
rifiuti;
o variazioni nella titolarità di un immobile, per la gestione dell’IMU11;
o elenco degli immobili per i quali è stata presentata, dalla parte, una richiesta di
ruralità;
o elenco delle particelle sulle quali insistono immobili non dichiarati in catasto,
oggetto di attribuzione della rendita presunta.
Tali informazioni consentono l’espletamento delle funzioni proprie degli enti locali e relative
alla gestione della fiscalità locale.
Nel caso di necessità di ulteriori approfondimenti, i Comuni possono accedere alle banche
dati dell’Agenzia tramite SISTER e acquisire informazioni puntuali, interrogando sia le
banche dati catastali che quelle ipotecarie relativamente ad immobili situati nell’intero
territorio nazionale. A marzo 2022, risultavano essere 7.724 i Comuni che fruiscono dei
servizi di consultazione puntuale.
È inoltre disponibile l’accesso puntuale alle planimetrie delle unità immobiliari urbane
per le attività di controllo delle superfici degli immobili, soprattutto ai fini della tassa sullo
smaltimento dei rifiuti.
Da gennaio 2021 l’Agenzia ha completato l’insieme dei servizi telematici a valore aggiunto
che permettono ai Comuni di poter comunicare atti tecnici e amministrativi, relativi a beni
del proprio patrimonio immobiliare, per l’aggiornamento delle banche dati catastali e delle
banche dati di pubblicità immobiliare.
Da ultimo merita evidenza la collaborazione tra Agenzia delle entrate, Comuni e ISTAT che,
con la prossima pubblicazione di un provvedimento interdirigenziale (Agenzia delle entrate
– Istat), consentirà l’attivazione dell’Archivio Nazionale dei Numeri Civici e delle Strade
Urbane, che con i suoi servizi offre, anche per le finalità fiscali, una ulteriore chiave di
individuazione degli immobili e, conseguentemente, un miglior governo del territorio.
1.4.3. Servizi ai cittadini per la consultazione delle banche dati catastali
L’erogazione del servizio di visura catastale da parte dei Comuni, previa sottoscrizione
di un apposito protocollo d’intesa con l’Agenzia, rappresenta un’esperienza
consolidata ormai da diversi anni e consente ai Comuni che ne fanno richiesta di offrire un
utile servizio ai propri cittadini, i quali possono così evitare di recarsi presso gli Uffici
dell’Agenzia delle entrate.
Alla data del 31 dicembre 2021 erano attivi 285 “sportelli catastali decentrati”,
interamente gestiti da Comuni nelle loro sedi, con proprio personale.
In un’ottica di semplificazione dei processi amministrativi e per consentire ad un maggior
numero di Comuni di erogare ai propri cittadini il servizio di visura catastale senza l’onere
di dover gestire la parte contabile legata ai tributi speciali catastali, l’Agenzia ha predisposto
un nuovo servizio, che presumibilmente sarà attivato nel corso del 2022, per dare modo ai
Comuni di erogare “visure personali”, fornite gratuitamente ai soli titolari di diritti reali
registrati in catasto.

La partecipazione dei Comuni all’attività di accertamento è disciplinata dall’articolo 1 del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 20312, ed è stata resa operativa con i provvedimenti
del Direttore dell’Agenzia delle entrate del 3 dicembre 2007, del 26 novembre 2008 e del
29 maggio 2012.
Le modalità di partecipazione sono determinate tenendo conto della distinzione dei ruoli,
delle competenze e dei poteri istituzionali rispettivamente riferiti ai Comuni ed all’Agenzia
delle entrate, con l’obiettivo di assicurare il progressivo sviluppo di ogni utile sinergia per
il contrasto all’evasione fiscale, secondo criteri di collaborazione amministrativa.
I Comuni partecipano all’attività di accertamento, nell’ambito dell’ordinario contesto
operativo di svolgimento delle proprie attività istituzionali, mediante la trasmissione
telematica, agli Uffici dell’Amministrazione, di “segnalazioni qualificate13” (di seguito
anche “segnalazioni”).
Al fine di consentire ai Comuni l’individuazione di situazioni di anomalia fiscale relative al
proprio territorio, l’Agenzia delle entrate rende loro disponibili le informazioni presenti in
Anagrafe Tributaria.
Le segnalazioni trasmesse sono opportunamente vagliate dall’Amministrazione, tenuto
conto anche di criteri di proficuità comparata, e possono dare luogo ad avvisi di
accertamento che, al momento della riscossione, consentono il riconoscimento, all’ente
locale segnalante, di una quota di partecipazione alle maggiori imposte e sanzioni
riscosse.
La predetta quota di compartecipazione è «strutturata» conteggiando, a seguito delle
segnalazioni inoltrate dall’ente, sia le sanzioni irrogate ai sensi del regio decreto-legge 13
aprile 1939, n. 65214, sulla base di quanto previsto dall’articolo 2, comma 12, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23, il quale stabilisce che: «[…] il 75 per cento dell’importo
delle sanzioni irrogate a decorrere dalla predetta data è devoluto al comune ove è ubicato
l’immobile interessato», sia la quota delle maggiori somme relative a tributi statali ovvero
alle sanzioni civili, collegate al recupero dei contributi previdenziali ed assistenziali, riscossi
a seguito di interventi che abbiano contribuito al buon esito dell’accertamento stesso
In particolare, per quanto riguarda i settori impositivi interessati dalla partecipazione dei
Comuni all’accertamento, si evidenzia che l’articolo 1 del decreto interministeriale del 23
marzo 2011, recante le «Disposizioni, per l’anno 2011, relative ai Comuni che hanno
contribuito all’accertamento fiscale e contributivo secondo le modalità di trasmissione delle
segnalazioni qualificate previste dai provvedimenti attuativi dell’articolo 1 del decreto-legge
30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n.
248», ha stabilito che la quota incentivante riconosciuta ai Comuni si calcola sulle somme
definitivamente riscosse, comprensive di interessi e sanzioni, relativamente ai seguenti
settori:

• imposta sul reddito delle persone fisiche;
• imposta sul reddito delle società;
• imposta sul valore aggiunto;
• imposte di registro, ipotecaria, catastale e tributi speciali catastali.
  L’articolo 1, comma 12-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 13816, ha «ampliato»
  temporaneamente la quota di compartecipazione alle maggiori imposte e sanzioni
  riscosse, riconosciuta ai Comuni, portandola al 100 per cento. Con l’articolo 34 del decretolegge 26 ottobre 2019, n. 12417, è stata prorogata, fino al 31 dicembre 2021, la suddetta
  quota incentivante del 100 per cento.
  Si evidenzia che, allo stato attuale, la proroga risulta aver esaurito i propri effetti e, pertanto,
  in assenza di interventi legislativi, la quota incentivante risulta ridotta a quella prevista
  dall’articolo 2, comma 10, lettera b), del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, individuata
  nel 50 per cento delle maggiori imposte e sanzioni riscosse a titolo non definitivo,
  comunque elevata rispetto a quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 30
  settembre 2005, n. 203, che inizialmente l’aveva stabilita nella misura del 33 per cento.
  Gli importi da riconoscere ai Comuni relativamente alla quota incentivante sono estratti
  annualmente, tramite appositi report informatici, i cui esiti sono successivamente inoltrati al
  Dipartimento delle finanze.

La procedura di riversamento ai Comuni e i criteri di distribuzione della quota incentivante
spettante è, invece, di competenza del Ministero dell’interno.
Si precisa che ai Comuni delle Regioni a statuto speciale lo Stato ha riconosciuto solo la
quota di gettito affluita al bilancio dello Stato, mentre è cura di dette Regioni provvedere
eventualmente al riconoscimento della quota dei tributi erariali affluita nei rispettivi bilanci
regionali, nel rispetto degli statuti.
Dai citati provvedimenti del Direttore dell’Agenzia sono stati individuati alcuni ambiti
specifici cui devono far riferimento le segnalazioni inviate e che risultano rilevanti sia per
le attività istituzionali dei Comuni, sia per quelle di controllo fiscale dell’Agenzia delle
entrate; dal 2012, anche la Guardia di Finanza risulta destinataria delle segnalazioni dei
Comuni.
Di seguito, si rappresentano le fattispecie specificatamente individuate:
a) commercio e professioni;
b) urbanistica e territorio;
c) proprietà edilizie e patrimonio immobiliare;
d) residenze fittizie all’estero;
e) disponibilità di beni indicativi di capacità contributiva.
All’interno di questi ambiti, sono specificate ulteriori fattispecie per una tipizzazione delle
categorie ancor più “raffinata”.
Alcune categorie di segnalazioni sono trasmesse direttamente all’Agenzia delle entrate,
mentre altre sono inviate alla Guardia di Finanza; queste ultime sono, quindi, acquisite
dall’Agenzia delle entrate, sotto forma di processo verbale di constatazione redatto dal
Corpo, per la successiva fase amministrativa di accertamento.
Tutto il percorso è tracciato dalle procedure telematiche interessate ai fini
dell’assegnazione della quota incentivante spettante ai Comuni.
Giova comunque sottolineare che, ai fini di una sempre maggiore collaborazione tra gli
attori interessati, sono stati stipulati, nel corso degli anni, tre protocolli di intesa: quello
del 12 novembre 2009 tra l’Agenzia delle entrate, l’IFEL e l’ANCI, quello del 19 maggio
2014 tra l’Agenzia delle entrate, la Guardia di Finanza, l’IFEL e l’ANCI e quello del 30
gennaio 2018 sempre tra l’Agenzia delle entrate, la Guardia di Finanza, l’IFEL e l’ANCI.
Attualmente, è in fase di definizione un protocollo di intesa aggiornato tra l’Agenzia delle
entrate, la Guardia di Finanza, l’IFEL e l’ANCI, atteso che l’ultimo risulta scaduto nel 2021.
Restano comunque definibili, da parte dei singoli enti locali, specifici protocolli di intesa
a livello regionale e comunale; all’uopo si segnalano i documenti sottoscritti con il
Comune di Milano e, da ultimo, con il Comune di Roma.
L’Agenzia delle entrate, insieme alla Guardia di Finanza e all’IFEL, negli ultimi anni, anche
alla luce anche di quanto stabilito dai predetti protocolli di intesa, si è impegnata:

ad effettuare specifici corsi di formazione nei confronti dei Comuni;

a predisporre le cosiddette best practice, ovvero la diffusione sul territorio delle
buone pratiche riscontrate nello svolgimento delle attività di partecipazione;

a redigere check list, per la predisposizione delle segnalazioni qualificate;

ad individuare propri referenti a livello territoriale per fornire supporto alle
amministrazioni comunali; a tal fine, l’Agenzia ha individuato i predetti referenti
territoriali e il relativo elenco (aggiornato a livello di Uffici provinciali e regionali) è a
disposizione dei Comuni all’interno del portale SIATEL – Punto Fisco –
Segnalazione dei Comuni, nell’ambito della funzionalità “Documentazione”.
Con riferimento ai protocolli di intesa sopra specificati, inoltre, è stato costituito un gruppo
di lavoro composto dal personale dell’Agenzia delle entrate, dell’ANCI, dell’IFEL e della
Guardia di Finanza, al fine di condividere le proposte di risoluzione di eventuali
problematiche operative che potrebbero verificarsi.
Profili operativi
In merito alla disciplina operativa, è previsto un coordinamento centrale tra i diversi attori
coinvolti (ANCI, IFEL, Guardia di Finanza, Agenzia delle entrate), avente anche la finalità
di verificare tempestivamente eventuali criticità di processo, che si articola secondo le
seguenti modalità:

la procedura di trasmissione delle predette “segnalazioni qualificate” da parte dei
Comuni avviene mediante l’accesso del relativo personale al portale SIATEL –
Punto Fisco;

le segnalazioni dei Comuni, a seconda degli ambiti di interesse, vengono inviate,
per la successiva lavorazione, all’Agenzia delle entrate18 o alla Guardia di Finanza, fermo restando che l’emanazione dell’eventuale atto impositivo sempre di competenza dell’Agenzia delle entrate;

le segnalazioni trasmesse dai Comuni all’Agenzia delle entrate vengono recepite
mediante la procedura “Segnalazioni Unificate”, all’interno della quale è stata
prevista un’area specifica denominata “Segnalazioni Comuni”;

gli esiti delle attività di controllo effettuate dalla Guardia di Finanza, attivate sulla
base delle segnalazioni dei Comuni, sono trasmessi all’Agenzia delle entrate
mediante una procedura dedicata denominata MUV (Modello Unificato di
Verifica), tramite la quale tali esiti sono posti nella disponibilità degli Uffici
territorialmente competenti in relazione al soggetto controllato per l’emissione
dell’atto impositivo;

la lavorazione delle segnalazioni in argomento è tracciata informaticamente, in
modo da rendere disponibili le somme riscosse al Comune che ha effettuato la
segnalazione; in particolare, gli atti emessi dagli uffici dell’Agenzia20, collegati alle
segnalazioni degli enti locali, vengono “marcati” informaticamente nel database
della stessa Agenzia.
Risultati operativi
Con riferimento ai risultati della partecipazione dei Comuni all’attività di accertamento, si
evidenzia che, dal febbraio 2009 e fino al 31 dicembre 2021, risultano inviate da 1.153
Comuni circa 120.000 segnalazioni. Le segnalazioni acquisite dagli uffici dell’Agenzia
hanno dato origine a 20.130 atti impositivi per una maggiore imposta accertata di
386.340.000 euro, per un importo riscosso totale pari a 139.199.000 euro.
I dati esposti indicano che, per ogni segnalazione, è stato possibile accertare mediamente
circa 19.000 euro e, in corrispondenza, riscuotere un importo medio di circa 7.000 euro.
Per quanto riguarda le somme riversate ai Comuni ai fini della distribuzione della quota
incentivante per la partecipazione all’attività di accertamento, i cui criteri di distribuzione,
come sopra accennato, sono di competenza del Ministero dell’interno, l’ultimo dato

disponibile22 fa riferimento alle somme erogate a 280 Comuni per il «Contributo dell’anno

2021 per la partecipazione dei Comuni all’attività di accertamento fiscale e contributivo

effettuata nell’anno 2020», per un importo totale pari a 6.490.977 euro. Vi sono dunque

ampi margini perché l’istituto conosca ulteriore diffusione, dal momento che a utilizzare

detta opportunità offerta dalla normativa è stato appena il 3,5 per cento dei 7.904 Comuni

italiani.

L’attuale quadro della riscossione delle entrate degli enti locali è il frutto di un’articolata
evoluzione normativa che ha portato, dal 1° luglio 2017, con l’istituzione dell’ente
pubblico economico Agenzia delle entrate-Riscossione (AdeR), alla possibilità per le
amministrazioni locali di deliberare l’affidamento diretto alla stessa Agenzia delle attività
di riscossione spontanea e coattiva delle entrate tributarie o patrimoniali proprie e delle
società da esse partecipate.
In sintesi, da tale data, gli enti locali possono svolgere il servizio di riscossione delle proprie
entrate secondo le seguenti modalità:

• svolgimento del servizio tramite risorse interne;
• affidamento in house del servizio (tramite società strumentali);
• affidamento del servizio all’ente pubblico economico (AdeR) titolare dello svolgimento delle funzioni della riscossione nazionale, previa delibera;
• affidamento del servizio tramite le ordinarie procedure ad evidenza pubblica.

La norma ha voluto in tal modo agevolare gli enti locali, sopperendo alle gravi difficoltà
riscontrate dagli enti stessi nel dotarsi di un’autonoma organizzazione per svolgere il
servizio della riscossione, e facendo assumere all’Agenzia delle entrate-Riscossione un
ruolo di “supplenza qualificata”, in quanto è sufficiente una delibera dell’ente locale per
conferirle le funzioni di riscossione nei casi in cui non si ritenga opportuno ricorrere alle altre
modalità di affidamento del servizio.
Da ultimo, con la legge di bilancio 202024, sono state dettate alcune disposizioni di riforma
della riscossione degli enti locali che, con l’obiettivo di potenziarne l’efficacia, hanno
introdotto l’istituto dell’“accertamento esecutivo” (già previsto per le entrate tributarie
erariali gestite dall’Agenzia delle entrate25 e per entrate gestite dall’Agenzia delle dogane e
dei monopoli26), anche per le entrate tributarie (IMU, TARI, ecc.) e patrimoniali degli
enti locali (rette refezione scolastica, canoni idrici, fitti, lampade votive, ecc.), con
l’eccezione delle contravvenzioni del Codice della strada.
In particolare, per quanto di specifico interesse di Agenzia delle entrate-Riscossione, il
provvedimento ha disposto che, a partire dal 1° gennaio 2020, l’avviso di accertamento
relativo ai tributi degli enti locali27 e agli atti per la riscossione delle entrate patrimoniali
emessi dagli stessi enti28, nonché il connesso provvedimento di irrogazione delle sanzioni,
devono contenere l’intimazione ad adempiere all’obbligo di pagamento degli importi e
l’indicazione espressa che, in assenza di tempestiva proposizione di ricorso e una volta
decorso il termine per il pagamento, essi costituiscono titolo esecutivo idoneo ad attivare
le procedure esecutive e cautelari29, senza la preventiva notifica della cartella di
pagamento.

Anche con riferimento all’attività di riscossione affidata dagli enti locali all’Agenzia delle
entrate-Riscossione, sono intervenuti significativi cambiamenti con la legge 30 dicembre
2021, n. 23430, che ha previsto una profonda riforma del sistema di remunerazione del
servizio nazionale della riscossione, eliminando gli oneri di riscossione (c.d. aggio) per i
carichi – riportati sia nei ruoli sia negli avvisi di accertamento esecutivo – affidati dagli enti
creditori all’Agenzia a decorrere dal 1° gennaio 2022.
In particolare, l’intervento di riforma, nel prevedere uno stanziamento annuale a carico del
bilancio dello Stato delle risorse necessarie a far fronte agli oneri di funzionamento del
servizio nazionale della riscossione, ha eliminato il cd. “aggio”, in precedenza previsto
per la riscossione coattiva nella misura del 6 per cento a carico del contribuente oppure
nella misura del 3 per cento a carico rispettivamente dell’ente e del contribuente, per i
pagamenti effettuati nei 60 giorni successivi alla notifica della cartella di pagamento.
Per le attività svolte dall’agente della riscossione, a decorrere dal 1°gennaio 2022, è inoltre
venuta meno la precedente disposizione che prevedeva, a carico del singolo ente creditore,
il rimborso all’agente della riscossione delle spese relative alle procedure esecutive e alla
notifica della cartella di pagamento non riscosse dal contribuente.
In sintesi, con il nuovo sistema di remunerazione di Agenzia delle entrate-Riscossione, per
i carichi affidati dagli enti creditori alla stessa Agenzia a decorrere dal 1° gennaio 2022,
rimangono a carico del solo contribuente:
o una quota correlata alla notifica della cartella di pagamento e degli altri atti di
riscossione;
o una quota correlata all’attivazione delle procedure esecutive e cautelari da
parte dell’agente della riscossione.
A carico degli enti locali (in quanto enti creditori diversi dalle amministrazioni statali, agenzie
fiscali ed enti pubblici previdenziali) il nuovo sistema di remunerazione ha, invece, previsto:
o una quota pari all’1 per cento delle somme riscosse;
o una quota, nella misura da definire con decreto del Ministro dell’economia e
delle finanze, in caso di emanazione di un provvedimento che riconosce in tutto
o in parte non dovute le somme affidate (c.d. provvedimento di sgravio).
Tali quote (a carico del contribuente o degli enti) – unitamente al c.d. “aggio” riscosso su
carichi affidati fino al 31 dicembre 2021 – sono riversate al bilancio dello Stato a parziale
copertura degli oneri di funzionamento del servizio nazionale della riscossione.

Nei confronti dei soggetti che non hanno adempiuto spontaneamente al pagamento (ad
esempio, nel caso di contravvenzioni del Codice della strada, mediante il modulo di
pagamento allegato ai relativi verbali), l’ente locale dà avvio al recupero delle somme non
riscosse, previa iscrizione a ruolo, attraverso la cartella di pagamento, avvalendosi di
Agenzia delle entrate-Riscossione.
La riscossione a mezzo ruolo è, quindi, la forma di esazione con la quale l’ente locale
richiede, attraverso la cartella di pagamento dell’Agenzia delle entrate-Riscossione, il
versamento delle somme dovute.
Per particolari tipologie di debiti (come ad esempio per la TARI non derivante da attività di
accertamento dell’ente locale), sulla base di apposite convenzioni, gli enti della fiscalità
locale che non hanno già provveduto in autonomia possono anche affidare all’Agenzia delle
entrate-Riscossione il compito di inviare al contribuente, prima della notifica della cartella,
un invito c.d. “bonario”31 al pagamento, personalizzato in base alle esigenze dell’ente
creditore (ad esempio con l’indicazione della data entro la quale effettuare il pagamento,
della scadenza delle eventuali rate e delle altre informazioni utili al cittadino). Solo in caso
di mancato pagamento dell’invito “bonario”, l’Agenzia delle entrate-Riscossione, sulla base
dell’iscrizione a ruolo dell’ente creditore, predispone e notifica la relativa cartella di
pagamento e, in assenza di pagamento entro i 60 giorni successivi alla notifica, dà avvio
alle azioni di recupero.

Con la legge n. 160 del 2019 (legge di bilancio 2020), gli enti locali, per il recupero delle
proprie entrate tributarie e patrimoniali32 accertate, possono avvalersi del c.d. avviso di
accertamento esecutivo e hanno la facoltà di affidare ad Agenzia delle entrateRiscossione l’attività di riscossione coattiva nei confronti dei contribuenti che non
provvedono al pagamento di quanto dovuto.
L’Agenzia delle entrate-Riscossione, tenuto conto delle prime richieste pervenute da alcuni
enti, ha definito, previa interlocuzione con i medesimi enti, modalità univoche di
trasmissione delle informazioni necessarie per l’acquisizione, sul sistema informativo
dell’agente della riscossione, degli accertamenti esecutivi notificati ai debitori.
In particolare, è stato implementato e rilasciato un nuovo servizio web denominato
“Accertamenti Esecutivi Enti”, disponibile per gli enti locali nell’area riservata agli enti
creditori del portale di Agenzia delle entrate-Riscossione, mediante il quale gli stessi enti,
previa valorizzazione delle informazioni in uno specifico tracciato (ad esempio gli estremi
identificativi dell’atto, la data di notifica dell’atto, ecc.) possono trasmettere all’Agenzia, per
la successiva attività di recupero coattivo, i flussi telematici relativi agli accertamenti
esecutivi non regolarizzati dall’intestatario.

A causa dei vari cambiamenti, anche normativi, intervenuti nella gestione delle entrate degli
enti locali, nell’ultimo decennio si è assistito a una progressiva riduzione degli affidamenti
di carichi per la riscossione coattiva e/o volontaria da parte dei Comuni, passando da 6.161
Comuni nel 2011 a 2.758 nel 2021.
La contrazione maggiore si è avuta sugli affidamenti degli inviti di pagamento per la
riscossione “pre-ruolo” (c.d. riscossione volontaria), che, ovviamente, rispetto alla
riscossione coattiva, presenta minori criticità gestionali (dai 3.179 Comuni del 2011 agli
attuali 312).
Per quanto riguarda i volumi dei carichi affidati ad Agenzia delle entrate-Riscossione
dai Comuni e delle riscossioni conseguite, si riportano di seguito le grandezze degli ultimi
cinque anni.

Sotto il profilo organizzativo, l’agente della riscossione è strutturato per una gestione
unitaria del rapporto con il debitore iscritto a ruolo, quando lo stesso abbia pendenze con
più enti creditori. Il modello di funzionamento della riscossione gestita dall’Agenzia delle
entrate-Riscossione, infatti, mirando alla riduzione delle spese complessive a carico del
contribuente e, al contempo, alla realizzazione di economie di scala, non prevede una
gestione puntuale ed esclusiva della riscossione dei carichi affidati dagli enti locali.
Tutti i processi di riscossione, che vanno dalla notifica della cartella di pagamento, alla
gestione delle richieste di rateizzazione, all’invio dei solleciti di pagamento, fino allo
svolgimento delle procedure esecutive o cautelari per il recupero dei crediti affidati dai
diversi enti creditori, sono infatti realizzati a partire dal codice fiscale del debitore, che
rappresenta il perno intorno a cui si sviluppa l’intera attività di riscossione.
Tali economie (realizzabili nel caso in cui il medesimo debitore abbia una molteplicità di
carichi affidati da enti creditori diversi) si riducono se lo stesso soggetto è unicamente
debitore di importi, spesso di ammontare assai ridotto, affidati per la riscossione da un solo
ente locale. Ciò in quanto, oltre alle complessità correlate al numero delle posizioni debitorie
da gestire33 alcune tipiche procedure di recupero coattivo, in considerazione dell’importo
medio di tali crediti, non sono, per legge, attivabili (ad esempio, soglia minima di 20.000
euro per l’iscrizione ipotecaria e di 120.000 euro prevista per la procedura di espropriazione
immobiliare anche in presenza di un bene non qualificabile come “prima casa”).
Un ulteriore elemento di complessità, che determina un allungamento delle tempistiche del
processo di riscossione, è costituito dalla necessità, nei casi di somme dovute fino a 1.000
euro, di inviare al debitore uno specifico sollecito di pagamento e di attendere 120 giorni da
tale invio prima di poter procedere ad azioni cautelari ed esecutive34
.
Ferma restando la necessità di proseguire sulla strada del complessivo efficientamento,
tramite una sempre più spinta automazione e digitalizzazione dei processi di
riscossione, l’efficacia e la celerità della fase di riscossione coattiva possono essere
perseguite grazie all’utilizzo dell’accertamento esecutivo – recentemente introdotto dal
legislatore anche per entrate degli enti locali – che elimina, in caso di mancato pagamento,
ai fini dell’avvio delle procedure di recupero coattivo da parte dell’agente della riscossione,
la necessità di produrre e notificare al debitore un ulteriore atto (ovvero la cartella di
pagamento), spesso causa dell’insorgenza di contenziosi in relazione a pretese ormai
definite.
Al contempo, per le entrate affidate dagli enti locali a mezzo ruolo (ad esempio,
contravvenzioni al Codice della strada) risulta necessario comprimere sempre di più
l’intervallo temporale tra l’anno di maturazione/esigibilità dell’entrata e quello di
consegna del relativo carico all’agente della riscossione. Ciò in quanto tale intervallo, se
eccessivo, oltre ad incidere negativamente sulla performance di riscossione, comporta
addirittura il rischio di inibire lo svolgimento delle successive attività di recupero, a
causa del decorso dei termini di prescrizione del diritto di credito.