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ARERA, PEF, Stato delle approvazioni tariffarie relative agli anni 2020 e 2021

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Relazione annuale 2021 ARERA sullo stato dei servizi

Stato delle approvazioni tariffarie relative agli anni 2020 e 2021

Il 2021 rappresenta il secondo anno di applicazione del Metodo tariffario rifiuti (MTR) di cui all’allegato A alla delibera 31 ottobre 2019, 443/2019/R/rif.
Ai fini della determinazione, da parte degli ETC, delle entrate tariffarie per l’annualità 2021, con la delibera 24
novembre 2020, 493/2020/R/rif, l’Autorità, oltre all’adeguamento di alcuni valori monetari, ha previsto l’esten-sione di alcune facoltà introdotte con la delibera 23 giugno 2020, 238/2020/R/rif, originariamente previste per la gestione dell’emergenza sanitaria e per la sola annualità 2020.
L’estensione delle suddette misure ha riguardato, più in particolare, la possibilità di valorizzare:
• un obiettivo C192021 (ulteriore rispetto a quelli rappresentati dai coefficienti QLa
e PGa 14), ai fini della determinazione del limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie di cui all’art. 4 dell’MTR, che permettesse di tenere conto dei costi previsionali delle azioni messe in atto dagli operatori per la gestione delle ricadute dell’emergenza da Covid-19 garantendo la continuità nella fornitura di servizi essenziali e il mantenimento di adeguati livelli qualitativi del servizio;
• le componenti COVexp
TV,2021 , COVexp
TF,2021 e COSexp
TV,2021 , rispettivamente a copertura degli scostamenti attesi nei costi variabili e fissi rispetto ai costi effettivi dell’anno di riferimento, legati alla gestione dell’emergenza sanitaria,
e a copertura degli oneri sociali variabili derivanti dall’attuazione delle misure di tutela a favore delle utenze
domestiche economicamente disagiate, come individuate dalla delibera 5 maggio 2020, 158/2020/R/rif.
Si evidenzia, inoltre, che, nel corso del 2021, il processo di approvazione delle predisposizioni tariffarie relative ai piani economico-finanziari e ai corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti, o dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, ai sensi dell’MTR, è stato condizionato dal protrarsi dell’emergenza sanitaria legata al Covid-19 e dal conseguente differimento dei termini per l’approvazione della TARI disposto dal legislatore con diversi interventi normativi. La scadenza, da ultimo fissata al 31 luglio 2021 secondo quanto previsto in sede di conversione del decreto legge 25 maggio 2021, n. 7315, ha fatto sì che la maggior parte delle predisposizioni tariffarie relative al piano economico-finanziario 2021 sia stata trasmessa in prevalenza nei mesi di luglio e agosto 2021, e in alcuni casi anche successivamente a tale data.
Nei successivi paragrafi si procederà, pertanto, ad aggiornare, rispetto a quanto già presentato nella precedente Relazione Annuale, il quadro delle predisposizioni tariffarie 2020, trasmesse dagli ETC ed approvate dall’Autorità, nonché a descrivere lo status delle trasmissioni e delle approvazioni relative al 2021.

Predisposizioni tariffarie trasmesse all’Autorità

Con riferimento all’annualità 2020, sono state trasmesse complessivamente poco più di 6.250 proposte tariffarie da più di 3.000 ETC, per una popolazione corrispondente di circa 51,5 milioni di abitanti (circa l’87% della popolazione nazionale).
Per quanto concerne, invece, il piano economico-finanziario 2021, l’Autorità ha ricevuto circa 5.700 predisposizioni, che rappresentano una popolazione complessiva di circa 49,2 milioni di abitanti (circa l’83% della popolazione nazionale)16, da circa 2.700 ETC. La presenza di un numero elevato di ETC conferma la rilevante frammentazione del settore e progressi marginali nel processo di organizzazione territoriale del servizio attraverso la costituzione e operatività degli Enti di governo degli ambiti territoriali ottimali (ove ne sia prevista la costituzione).
Più in dettaglio, nella successiva figura 6.18 sono rappresentate le predisposizioni tariffarie riferite al piano economico-finanziario 2021 trasmesse per singola Regione in termini di rappresentatività rispetto alla relativa popolazione servita. Dal grafico è possibile, inoltre, risalire ai contesti territoriali per i quali il previsto invio non risulta avvenuto.
La successiva figura 6.19 illustra, con riferimento alla popolazione servita, le rilevanti differenze dimensionali degli ETC: i 30 Enti più grandi esercitano le proprie competenze su una quota di popolazione superiore a 250.000 abitanti coprendo il 57% della popolazione del campione. Diversamente, i restanti 2.664 riguardano, nel 97% dei casi, territori con meno di 50.000 abitanti e coprono complessivamente il 43% della popolazione del campione.

FIG. 6.18 Predisposizioni tariffarie per Regione trasmesse all’Autorità, relative all’anno 2021 (percentuale di popolazione servita)

Decisioni di approvazione tariffaria adottate dall’Autorità

Come premesso, nel 2021 è proseguita l’attività di approvazione delle predisposizioni tariffarie relative all’anno
2020 e ha preso avvio, a partire dal mese di ottobre, quella di approvazione delle proposte relative all’anno 2021.
Con riferimento al primo anno (2020), le predisposizioni approvate dall’Autorità riguardano circa 180 ambiti tariffari, interessando 8,7 milioni di abitanti (residenti in 270 Comuni); è stato approvato un incremento medio delle entrate tariffarie, rispetto al 2019, molto contenuto e pari allo 0,43% (Tav. 6.2).
Per quanto concerne il secondo anno (2021), in cui l’attività di approvazione ha seguito nella tempistica le proroghe dei termini per l’approvazione delle tariffe determinate dal protrarsi dell’emergenza sanitaria, le predisposizioni approvate hanno interessato 33 ambiti tariffari e una popolazione di poco più di 4,3 milioni di abitanti (distribuita in 124 Comuni); l’incremento medio annuo delle tariffe, con riferimento alle predisposizioni 2021 finora approvate dall’Autorità, è stato pari all’1,3%.
TAV. 6.2 Popolazione, ambiti e soggetti interessati dai provvedimenti di approvazione tariffaria adottati dall’Autorità relativamente agli anni 2020 e 2021

Dall’analisi della distribuzione della popolazione interessata dai provvedimenti di approvazione relativi al piano economico-finanziario 2020 (Tav. 6.3 e Fig. 6.20) si evince che le approvazioni interessano rispettivamente per il 43% la popolazione residente nel Nord-Ovest, per il 21% i residenti nel Nord-Est, per il 18,5% la popolazione residente nell’Italia centrale, per il 12% i residenti nel Sud e, infine, per il 5% quelli delle Isole.

I provvedimenti di approvazione relativi al piano economico-finanziario 2021, invece, interessano il Nord-Ovest per il 45% della popolazione residente, il Nord-Est per il 41%, il Centro per il 13% e per una quota residuale il Sud e le Isole (Tav. 6.3 e Fig. 6.20).
A livello nazionale, le determinazioni dell’Autorità nel 2020 riguardano gestioni che erogano il servizio al 14,5% degli abitanti residenti, mentre quelle sul 2021 interessano circa la metà di tale quota. Si evidenzia, inoltre, che la copertura della popolazione, almeno relativamente alle approvazioni del piano economico-finanziario 2020, è divenuta significativa in alcune Regioni (Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana, Umbria e Puglia).

Le entrate tariffarie per abitante approvate, e in particolare quelle riguardanti il piano economico-finanziario
2020, risultano eterogenee tra ambiti tariffari, riflettendo in primis la disomogeneità esistente nelle condizioni di contesto e nelle caratteristiche del servizio erogato. La tavola 6.4, nell’illustrare l’entità delle entrate tariffarie pro capite e delle variazioni delle medesime in relazione alla classe dimensionale dell’ambito tariffario rispetto alla popolazione, conferma la sostanziale stabilità dei corrispettivi nel 2020.

Con riferimento all’individuazione dei coefficienti relativi a obiettivi specifici di miglioramento della qualità e di ampliamento del perimetro gestionale, che hanno impatto sulla determinazione del limite alla crescita annua delle entrate tariffarie, la tavola 6.6 descrive il posizionamento nella matrice, di cui al comma 4.4 dell’MTR18, delle predisposizioni 2020 e 2021 oggetto di approvazione.

Emerge, in particolare, il seguente quadro:
• si collocano nello Schema I – in quanto l’ETC non ha individuato alcuna variazione di perimetro gestionale né di qualità delle prestazioni – 68 dei 179 ambiti tariffari per i quali è stata approvata la predisposizione tariffaria 2020 e 16 dei 33 ambiti tariffari per i quali è stata approvata la predisposizione 2021; tali ambiti rappresentano, rispettivamente, il 58% e il 28% della popolazione interessata dalle approvazioni tariffarie; si evidenzia, inoltre, che per i menzionati gruppi di ambiti tariffari è stata approvata una variazione tariffaria media annua pari a -0,37% (relativamente all’annualità 2020) e 0,21% (relativamente all’annualità 2021);
• si collocano nello Schema II – in quanto l’ETC ha fissato obiettivi di variazione del perimetro gestionale,
mentre non ha individuato alcun obiettivo di miglioramento della qualità del servizio – 9 ambiti per cui è stata approvata la predisposizione 2020 e 5 ambiti per cui è stata approvata la predisposizione 2021; tali gruppi rappresentano, rispettivamente, il 3% e il 18% della popolazione interessata dalle approvazioni tariffarie; inoltre, la variazione media delle entrate tariffarie del primo aggregato è pari a 0,37%, mentre quella del secondo è pari a 2,32%;
• si collocano nello Schema III – in quanto l’ETC non ha individuato alcuna variazione di perimetro, ma ha previsto il miglioramento della qualità delle prestazioni rispetto a quanto realizzato in passato – 20 ambiti tariffari oggetto di approvazione per il 2020 e 10 oggetto di approvazione per il 2021, rappresentativi, rispettivamente, del 6% e del 50% della popolazione interessata; per tali gruppi, inoltre, è stata approvata una variazione tariffaria media annua rispettivamente pari allo 0,80% e al 2,68%;
• si collocano nello Schema IV – in quanto l’ETC ha fissato sia obiettivi specifici di variazione del perimetro
gestionale, sia target di miglioramento dei livelli di qualità – 51 ambiti tariffari oggetto di approvazione per il
2020 e 2 ambiti tariffari oggetto di approvazione per il 2021, rappresentativi, rispettivamente, del 25% e del
3% della popolazione interessata; per i menzionati gruppi di ambiti tariffari è stata approvata una variazione
tariffaria media annua del 4,2% per l’anno 2020 e del 5,50% per il 2021.
Ai fini della predisposizione del piano economico-finanziario del 2020, solo per due ambiti tariffari i relativi ETC hanno ritenuto opportuno fissare un valore positivo del coefficiente C192020
20, mentre per il 2021 il numero di ambiti tariffari per cui è stato individuato un valore positivo del suddetto coefficiente è già pari a sette (il valore medio assunto dal coefficiente, in tali casi, è pari a 1,74%). Ciò evidenzia un crescente ricorso a una delle leve che l’Autorità ha previsto nell’MTR per il primo periodo regolatorio al fine di garantire il riconoscimento dei maggiori costi legati all’emergenza sanitaria.
Con riferimento ai costi operativi incentivanti COIexp TV,a e COIexp TF,a 21, l’Autorità ne ha riscontrato la valorizzazione, nel piano economico-finanziario 2020, per 33 predisposizioni (su 148 approvate), prevalentemente in corrispondenza di target connessi alla determinazione del coefficiente di miglioramento della qualità del servizio QLa.
L’incidenza media di tali costi, rispetto al totale delle entrate tariffarie 2020, risulta pari all’1,94%.
Per il 2021, i costi operativi incentivanti sono stati inseriti nel piano economico-finanziario in 9 delle 33 predisposizioni approvate: l’incidenza media è stata dell’1,7%.
La prosecuzione dell’attività di approvazione delle predisposizioni 2020 ha messo in evidenza come il ricorso alle componenti tariffarie specificamente introdotte per fronteggiare la pandemia22 non sia stato trascurabile, se si esclude la componente COSexp TV,2020 23, mai valorizzata nelle proposte finora approvate. Sono circa il 12%, infatti, gli ambiti tariffari per i quali gli ETC hanno quantificato maggiori o minori costi legati alla gestione dell’emergenza sanitaria: il range di incidenza di tali componenti sul totale delle entrate tariffarie è stato piuttosto ampio, variando da -9,9% a +1,24%, segnalando come la valorizzazione di tali maggiori costi, ove avvenuta, abbia riguardato importi abbastanza contenuti.

Con riferimento al piano economico-finanziario 2021, gli ambiti tariffari i cui ETC hanno valorizzato le componenti legate all’emergenza sanitaria sono 7 su 33, con un range di incidenza delle suddette componenti che varia da -0,74% a 2,12%.
Le leve decisionali relative ai fattori di sharing dei proventi ba 24 e ωa 25 sono state impiegate, nei limiti e secondo i criteri stabiliti dalla regolazione, prevalentemente per contenere le entrate tariffarie a tutela dell’utenza, in taluni casi (e con riferimento al fattore ωa ) anche a fronte di una valutazione positiva delle prestazioni di raccolta differenziata e recupero di materia delle gestioni. Con riferimento al 2020, rispetto ai 148 ambiti tariffari per cui è stato applicato l’MTR (escludendo, perciò, i casi di inerzia del gestore), ba
è stato quantificato per valori prossimi all’estremo superiore dell’intervallo fissato nell’MTR in circa l’80% dei casi, mentre ωa è stato valorizzato all’estremo superiore del relativo intervallo o a valori prossimi al medesimo in circa il 70% dei casi. Con riferimento al 2021, rispetto ai 33 ambiti tariffari oggetto di approvazione, le corrispondenti percentuali si attestano rispettivamente a 73% e 61%.
Infine, il meccanismo di gradualità previsto per la valorizzazione delle componenti di conguaglio dei costi efficienti delle annualità 2018 e 2019 è, invece, stato applicato nella maggior parte dei casi in coerenza con la valutazione delle performance; diversamente, per taluni ambiti tariffari l’ETC ha ritenuto di valorizzare i coefficienti di gradualità ai fini di contenere le entrate tariffarie o di minimizzare la variazione (in aumento o in diminuzione) delle stesse rispetto all’anno precedente, in un’ottica di tutela dell’utenza, indipendentemente dai risultati soddisfacenti espressi dalla percentuale di raccolta differenziata, dalla qualità dei rifiuti avviati a recupero di materia e dalla soddisfazione degli utenti.

Caratteristiche delle predisposizioni tariffarie relative all’anno 2021

Con riferimento al piano economico-finanziario 2021, si illustrano le prime evidenze sul complesso delle predisposizioni tariffarie trasmesse all’Autorità. I dati presentati di seguito si riferiscono a circa 5.200 predisposizioni tariffarie, delle circa 5.700 trasmesse26.
In particolare, si riportano alcuni dati relativi al ricorso, da parte degli ETC, agli strumenti di flessibilità nella
quantificazione dei costi riconosciuti, previsti dall’MTR, connessi al potenziamento o miglioramento del servizio, oppure a variazioni dello stesso legate all’emergenza sanitaria da Covid-19, nonché all’impiego, da parte dei medesimi ETC, delle leve decisionali concepite per trasmettere segnali di incentivo ai gestori del servizio e finalizzate a sostenere i processi di investimento per la circular economy e di miglioramento del servizio.

Con riferimento alla fissazione del limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie, la tavola 6.7 mostra come per poco più della metà delle predisposizioni trasmesse non siano stati determinati obiettivi specifici di miglioramento tali da richiedere la fissazione dei coefficienti QLa e PGa
27, né sia stato valorizzato il coefficiente C192021 28: ne risulta un valore del limite alla crescita compreso tra 1,2% e 1,6% (secondo il valore assunto dal coefficiente di produttività Xa 29).

In relazione ai singoli coefficienti che compongono il limite di crescita, Xa è stato fissato al valore minimo di
0,1% in quasi il 90% degli ambiti tariffari la cui proposta tariffaria è pervenuta all’Autorità. Solo nel 7% dei casi è stato fissato un valore massimo del recupero di efficienza imposto al gestore. Il coefficiente di miglioramento della qualità QLa è stato valorizzato per circa il 25% degli ambiti tariffari, mentre il coefficiente di incremento del perimetro gestionale PGa è stato fissato a un valore positivo per una quota poco inferiore, 24%. I due coefficienti sono stati entrambi valorizzati per circa il 17% delle predisposizioni trasmesse. Il valore medio assunto dal coefficiente QLa ove valorizzato, è stato pari a poco più dell’1,5%, mentre quello del coefficiente PGa è stato di poco superiore al 2%. Anche il coefficiente C192021 è stato valorizzato in un numero tutt’altro che trascurabile di ambiti:
in particolare, il suo impiego è avvenuto in quasi il 23% dei casi.

Le componenti relative al riconoscimento di costi operativi incentivanti, variabili30 (COIexp
TV,a) e fissi31 (COIexp TF,a ), legate al miglioramento e/o potenziamento del servizio, sono state incluse nel piano economico-finanziario 2021 per circa il 27% degli ambiti tariffari. Le due componenti sono state entrambe valorizzate nella stessa predisposizione tariffaria in circa l’8% dei casi32. Le componenti legate all’emergenza sanitaria COVexp TV,2021 e COVexp TF,2021 sono state inserite nel piano economico-finanziario 2021 in circa il 18% delle predisposizioni pervenute. Prevale la valorizzazione della componente COVexp TV,2021 che, sulla base di quanto osservato nelle predisposizioni già approvate, oltre a quantificare gli effetti economici di variazioni del servizio di raccolta, potrebbe rappresentare variazioni (in qualche caso in diminuzione) dei costi di trattamento. La componente COVexp TV,2021 assume, in effetti, un valore
negativo in un numero di casi superiore rispetto alla componente COVexp TF,2021 (14% contro 1,5%). Resta prevalente, per entrambe le componenti, la determinazione di valori positivi, indicanti maggiori costi previsti per la gestione dell’emergenza sanitaria (rispettivamente 84% dei casi e 98,5% dei casi). La componente COSexp TV,2021 ha trovato, invece, un impiego marginale, limitato a poche decine di predisposizioni tariffarie Per quanto concerne l’incentivo alle infrastrutture per la circular economy e, in particolare, al meccanismo di sharing dei ricavi derivanti dalla vendita di materiali ed energia ottenuti dai rifiuti urbani, dall’analisi delle predisposizioni 2021 emerge il prevalente ricorso della valorizzazione del fattore di sharing b33 e del parametro ω34 a beneficio dell’utenza. Se, tuttavia, come riportato nella tavola 6.8, per il primo sono determinati valori a tutela dell’utenza in quasi due terzi delle predisposizioni (si osservi il dato in corrispondenza dell’intervallo 0,5-0,6), per il secondo, la stessa quota scende sensibilmente e supera di poco il 50% (si osservi il dato in corrispondenza dell’intervallo 0,3-0,4), mentre in circa il 40% dei casi il valore di ω è premiante per il/i gestore/i (si osservi il dato in corrispondenza dell’intervallo 0,1-0,2). In effetti, poi, in circa tre casi su quattro il valore del parametro ω è prossimo o coincidente con il limite superiore (0,3-0,4) pur in presenza di una valutazione positiva dei risultati.

La determinazione dei parametri alla base del coefficiente di gradualità per l’applicazione, al piano economico-finanziario 2021, dei conguagli relativi all’annualità 201935 mette in evidenza la prevalenza di un giudizio soddisfacente sulla gestione, cui corrisponde, come riportato nella tavola 6.9, la determinazione di valori che premiano il gestore, nel 45% dei casi, e valori che lo penalizzano, per una quota simile (46%), seppure nella maggior parte di questi ultimi casi (28,5% sul totale) ciò avvenga in presenza di prestazioni soddisfacenti, presumibilmente per la scelta degli ETC di ridurre comunque i conguagli per contenere le entrate tariffarie, a tutela dell’utenza

Meccanismi di garanzia

Con riferimento ai meccanismi di garanzia di cui alle previsioni dell’art. 7 della delibera 443/2019/R/rif e inerenti alle procedure di approvazione tariffaria nel corso dell’anno 2021, l’Autorità ha ricevuto complessivamente 116 richieste di intervento36. In proposito, è opportuno evidenziare che, rispetto al quadro registrato per l’anno precedente (erano pervenute, allora, ben 328 richieste di intervento), nel periodo temporale oggetto della presente

Relazione Annuale si rileva una riduzione delle casistiche di inerzia, verosimilmente riconducibile a una maggiore consapevolezza e conoscenza da parte dei soggetti coinvolti degli strumenti regolatori e dei connessi compiti previsti dalla metodologia tariffaria.
Dall’attività di gestione delle segnalazioni pervenute è emerso che in 89 casi le interlocuzioni individuali condotte con i singoli enti e gestori – allo scopo di ricercare per le vie brevi le cause dello stallo segnalato e, ove possibile, fornire indicazioni e soluzioni per superarlo – nonché gli approfondimenti istruttori circa la sussistenza dei presupposti ai fini dell’azione dell’Autorità si sono rivelati risolutivi. In 27 casi, invece, è stato necessario procedere all’invio di diffide formali nei confronti dei gestori segnalati dagli Enti territorialmente competenti, attraverso le quali si è fissato un termine per provvedere alla trasmissione di quanto previsto ai sensi dell’MTR. Lo strumento della diffida si è rivelato efficace, poiché in più della metà dei casi i gestori hanno informato l’Autorità entro la tempistica assegnata circa l’adempimento alle disposizioni regolatorie.

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