Prescrizione brevissima nel servizio idrico?

Testata: Il Sole 24 Ore, NTPlus Enti Locali & Edilizia
Data: 16/12/2020
Di Tommaso Ventre (*) – Rubrica a cura di Anutel

Recependo le segnalazioni dell’Agcom sulle pratiche scorrette utilizzate dagli operatori, il nostro
ordinamento con la legge 205/2017 ha fissato un principio a tutela dei consumatori in materia di
fatturazione a conguaglio per l’erogazione di energia elettrica, gas e servizi idrici volto a contrastare il
fenomeno dei maxi-conguagli dovuti a conteggi di consumi meramente stimati, ma non effettivi.
Il quadro normativo primario
L’articolo 1, comma 4 della legge 205/2017 prevede che «nei contratti di fornitura del servizio idrico,
(…) il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni» in relazione alle fatture emesse nei confronti
degli utenti domestici o delle microimprese. Previsione quindi inapplicabile nei confronti di pubbliche
amministrazioni, soggetti senza partita iva diversi dagli utenti domestici (es: Chiese, Onlus,
associazioni non riconosciute, eccetera).
Il legislatore nel prosieguo del secondo periodo del medesimo comma 4 ha affidato poi ad Arera il
compito di definire, entro sessanta giorni, «le misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli
operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto al primo e al secondo periodo».
Il successivo comma 10 prevede che «Le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 si applicano alle fatture la
cui scadenza è successiva: (…) c) per il settore idrico, al 1° gennaio 2020».
L’articolo 1, comma 295, della legge 160/2019, in vigore dal 1 gennaio 2020, ha disposto, infine,
l’abrogazione del comma 5 che stabiliva l’inapplicabilità delle disposizioni (in tema di prescrizione
biennale del diritto al corrispettivo) di cui al comma 4 in caso di mancata o erronea rilevazione dei dati
di consumo derivante da responsabilità accertata dell’utente.
Pertanto dal 1 gennaio 2020 la prescrizione biennale prevista dalla legge di bilancio 2018 ha per
presupposto il mero decorrere del tempo.
L’intervento di Arera
Con la deliberazione 547/19 Arera ha considerato di avere avuto dal legislatore il compito di definire –
in generale – le tempistiche di fatturazione e va quindi a integrare il quadro normativo primario
introducendo, con l’articolo 3, «Misure di tutela a vantaggio degli utenti finali nei casi di fatturazione di
importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni». L’Autorità esplicita che queste disposizioni «si
applicano alle fatture la cui scadenza è successiva al 1 gennaio 2020», ha inoltre precisato che con
riferimento alle fatture relative al servizio idrico emesse prima del 1 gennaio 2020, con scadenza
successiva a quella data, per importi riferiti a consumi risalenti a più di due anni, il gestore è tenuto a
informare l’utente finale, della possibilità di eccepire la prescrizione, mediante uno specifico avviso
che è obbligato a inserire in fattura.
Nell’allegato B, articolo 2, comma 2.3 va a definire infine il giorno dal quale decorre la prescrizione
biennale individuandolo nel «termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di
fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente».
Con la deliberazione 655/2015, nell’allegato «Regolazione della qualità contrattuale del servizio idrico
integrato», nel titolo IV Arera ha disciplinato gli standard di addebito, fatturazione, pagamento e
rateazione. In particolare l’articolo 38 ha stabilito un obbligo per il gestore di emettere un numero
minimo di fatture nell’anno. Questo provvedimento è emesso sulla scorta dei compiti assegnati
all’autorità dall’articolo 21, commi 13 e 19, del Dl 201/2011 così come attuato dal Dpcm 20 luglio
2012 che, all’articolo 3, lettera a), al fine di definire i livelli minimi e gli obiettivi di qualità del servizio
idrico integrato ha assegnato all’autorità al contempo compiti di vigilanza, di previsione di premialità e
penalità, di sanzioni e di proposta di sospensione o cessazione dell’affidamento nei confronti dei
soggetti inadempienti.
Problemi interpretativi dell’intervento di Arera
Orbene l’interrogativo da porsi sulla base della ricostruzione seppur sinteticamente effettuata è se le
disposizioni dell’Arera possano essere considerate integrative di per sé della disciplina contrattuale in
essere tra utente ed erogatore del servizio o se il rapporto tra gli stessi sia comunque regolato dal
contratto sottoscritto e sottostia invece alla disciplina civilistica.
Il generale meccanismo regolatorio delineato dal legislatore sembra attribuire all’Autorità compiti,
come detto, di vigilanza e controllo attribuendo alla stessa poteri a vario titolo «sanzionatori» in
relazione alla violazione delle prescrizioni dalla stessa adottate.
Questo schema applicativo lascerebbe quindi propendere per la sopravvivenza anche delle
disposizioni adottate difformemente o addirittura in contrasto con le prescrizioni regolatorie.
A conferma di questa impostazione anche l’ultima parte dello stesso comma 4 che ha previsto
espressamente il diritto dell’utente al rimborso per l’addebito di conguagli superiori ai due anni.
Oltre tutto poi, nella normativa primaria non sembra essere attribuito all’Arera, come essa considera,
il compito di definire, in generale, le tempistiche di fatturazione bensì solo quello, più limitato inerente
la fatturazione «tra gli operatori della filiera» che escluderebbe del tutto la definizione delle modalità
di fatturazione verso gli utenti finali.
Sicchè i rapporti contrattuali tra utente e gestore resterebbero regolati dal contratto di servizio e alle
specifiche modalità di addebito previste dal gestore (legittime o illegittime che siano ai fini della
regolamentazione di Arera). Sotto questo profilo anche la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire
che il termine di prescrizione nel servizio idrico, in caso di pagamento rateale, si computa in ragione
dell’ultimo dei termini utili fissati (Cassazione civile ordinanza n. 6966/2018 che richiama
l’orientamento di Cassazione, n. 18184/2014 ).
Sotto altro fronte poi la modalità e il termine di fatturazione non potranno che essere invece ancorati
al criterio fiscale cui soggiacciono ai sensi degli articoli 22, coma 2, e 73, comma 1, Dpr 633/1972 e ai
Dm attuativi Dm 370/2000.
Problemi interpretativi dell’applicazione della prescrizione biennale
In base agli articoli 2934 e 2935 del codice civile ogni diritto si estingue per prescrizione quando il
titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge e la prescrizione comincia a decorrere dal
giorno in cui il diritto può essere fatto valere. Il rapporto sinallagmatico tra fruitore del servizio e
erogatore prima dell’entrata in vigore della nuova norma era assoggettato al regime della prescrizione
breve quinquennale. Con i commi 4 e 10 dell’articolo 1 della legge 205/2017 si è concretizzata una
prescrizione più breve di due anni limitata alle sole categorie espressamente indicate e
«condizionata» alla data di scadenza della fattura.
Ma la fattura è un documento fiscale che regola i rapporti tra le parti e non può stabilire la data di
esecuzione delle rispettive prestazioni e scade, ovvero va pagata, nel momento concordato tra le
parti alla stipula del contratto.
L’infelice scelta normativa in effetti lascia spazi di interpretazione fuorvianti
La locuzione utilizzata dal legislatore «le fatture la cui scadenza è successiva al 1° gennaio 2020»
non rappresenta infatti un valido discrimine in ordine agli anni che possono essere oggetto di
fatturazione, mentre può ritenersi pacificamente che il diritto ai corrispettivi maturati e fatturati
successivamente a questa data si prescriva nel termine biennale altrettanto non è chiaramente
espresso in ordine agli anni pregressi.
Sulla base delle considerazioni esposte e quindi della non incidenza sul rapporto civilistico delle
prescrizioni di Arera e avendo riguardo a tutelare il legittimo affidamento dei soggetti creditori, una
lettura attenta della norma, porterebbe a fare rientrare nell’ambito della prescrizione solo gli importi
che matureranno a decorrere dal periodo di applicazione della stessa e per i quali sarà emessa
fattura dopo il primo gennaio 2020.
(*) Professore aggregato di fiscalità degli enti locali Università Vanvitelli e docente Anutel

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